Les finances publiques enfin prises en main ?

Dans l’histoire récente des finances publiques, nous avons connu successivement trois périodes :

 une gestion par la gauche marquée, jusqu’en 2001, par la baisse du déficit budgétaire y compris dans sa composante - essentielle - de fonctionnement (1) tout en maintenant à un haut niveau relatif l’effort d’équipement

 une gestion par la droite marquée, jusqu’en 2005, par la hausse des déficits de l’Etat, creusés par les baisses d’impôts dans un contexte de tassement de son effort d’investissement

 depuis 2006, une politique de stabilisation des déficits de l’Etat supportée par la chute spectaculaire de ses investissements (2) et une baisse volontaire des recettes courantes (paquet fiscal).

Le projet de loi de finances 2008 le confirme, nous arrivons au bout de la logique de ce troisième cycle.

POUR L’ETAT, UNE SITUATION DIFFICILE

Comme les marges de manoeuvre en termes de baisses de recettes sont épuisées - sauf à creuser davantage le déficit - et qu’il n’est déjà plus possible de diminuer la frange investissement du budget de l’Etat déjà réduite à sa plus simple expression, nous sommes peut-être à la veille d’une « révolution » des finances publiques.

Tout simplement par la force des choses.

Cela est lié à un objectif essentiel : la volonté de diminuer les prélèvements obligatoires tout en restant sous la barre des 3 % du déficit consolidé sur l’ensemble du périmètre de la dépense publique : Etat, comptes sociaux et collectivités locales.

Cet objectif est placé sous une contrainte qui « écrase tout » : la dette de l’Etat. Et plus particulièrement l’origine de la dette car désormais, le rapport entre les investissements réalisés par l’Etat et son emprunt n’est plus aujourd’hui que de 3 pour 20. En réalité depuis quelques années, environ 100 milliards d’emprunts annuels ne viennent financer qu’une quinzaine de milliards d’investissements et le solde vient en équilibre des comptes de l’Etat.

La « stratégie de redressement » prônée par Bercy est décrite dans les scénarios de prospective des finances publiques pour les autorités de Bruxelles.

Elle part d’un principe simple qui est le déverrouillage du nœud des contraintes en revoyant le rythme des dépenses, du moins, certaines d’entre elles.

L’Etat affiche « prendre sa part à cet effort » en appliquant au périmètre de sa propre dépense, au mieux, le rythme de la croissance et, demain, celui de l’inflation.

On notera au passage que l’année des municipales pourrait apparaître dans la ligne de cet objectif lorsqu’elle fait en réalité exception.

La baisse des concours européens en 2008 a en effet permis au gouvernement Fillion d’afficher une « progression 0 en volume » de ses dépenses courantes et un déficit prévisionnel du budget stabilisé à une quarantaine de milliards d’euros.

Cela ne tient nullement à une restriction du train de vie de l’Etat sur le périmètre qu’il contrôle.

A titre d’exemple, une des mesures phares d’économies mises en avant, c’est-à dire le remplacement partiel des départs à la retraite des fonctionnaires, ne produirait que moins d’un milliard d’euros d’économies en régime de croisière. La moitié serait « reversée » aux fonctionnaires en activité. Sur un total de près de 120 milliards d’euros consacrés aux charges de personnel, le gain est mince et hors de proportion des enjeux.

LA PORTE DE SORTIE : S’APPUYER SUR LES COLLECTIVITES LOCALES

Côté comptes sociaux, la tentative en cours de réforme de certains régimes spéciaux n’aboutirait simplement qu’à atténuer la dégradation d’autres branches dont la santé, peu propice à l’avenir à contribuer à la résorption des déficits publics.

Il ne reste plus à l’Etat qu’à chercher des marges de manœuvre du côté de l’autre grand acteur de la dépense publique pour parvenir aux exigences de Bruxelles : les collectivités locales.

Sa stratégie se reflète dans la progression récente et à venir de ses concours à toutes les strates des collectivités, c’est-à-dire un calage progressif sur l’inflation.

Il ne faut pas être grand clerc pour anticiper que l’indexation à venir de sa principale composante, la dotation globale de fonctionnement (DGF), pourrait être assise après 2008 sur l’inflation sans intégrer la hausse de la croissance comme c’est le cas actuellement.

La conséquence de la raréfaction de cette ressource qui constitue près de la moitié des recettes des collectivités serait de contraindre de facto à la baisse le rythme de la dépense locale. C’est le pari fait par l’Etat.

Ceci étant posé, l’Etat s’inscrirait une fois de plus en rupture du contrat qu’il a passé dès 1996 avec les collectivités en changeant les règles du jeu de leur financement.

L’IMPOSSIBLE REFORME DU SYSTEME POLITICO-ADMINISTRATIF FRANCAIS ?

Sur ce sujet, si tous les observateurs s’entendent sur la complexité du « millefeuille » politico-administratif français et les surcoûts qu’il induit, tous n’ont pas la même conception des réformes à conduire.

Par exemple, faut-il revenir sur la liberté de fixation des taux des collectivités en « dealant » en contrepartie avec les acteurs locaux la pérennité de leurs bases fortement amputées par les réformes récentes ? (3)

Pourrait-on considérer un pouvoir normatif des collectivités sur l’impôt local à l’instar des collectivités allemandes ou italiennes en échange d’une simplification ou d’une réduction de l’empilement des collectivités ?

Quelles marges de manœuvre se donne-t-on sur les compensations accordées aux collectivités en échange des décentralisations pour qu’elles ne donnent pas trop la part belle à la « dépense historique » sur les nouvelles politiques ?

A défaut de trancher ces questions essentielles, la stratégie portée par Bercy risque simplement d’amputer les capacités d’investissement d’un acteur essentiel de la dépense publique. Le secteur public local porte sept fois plus d’investissements que l’Etat pour une contribution au déficit dix fois moindre. Dans cette perspective de « redressement castrateur », la « révolution de la dépense publique » pourrait simplement se traduire par une régression sans la réforme...(4)

Et pour certaines d’entre elles, cet ajustement se ferait plus cruellement sentir que pour d’autres. Dès lors que la contrainte des ressources accordées par l’Etat aux collectivités se trouverait resserrée et que la politique de péréquation serait préservée, les collectivités les plus en ligne par les réformes à venir seraient les plus jeunes d’entre elles. C’est-à-dire celles dont la composante en dépenses nouvelles mais aussi en investissements est la plus forte : les régions et les intercommunalités.

Plus globalement, c’est tout le débat de l’efficience de la dépense publique qui pourrait se retrouver une nouvelle fois occulté par la sempiternelle bataille sur les volumes à porter par l’Etat et les collectivités.

Un jeu de vases communicants et de tuyauteries peu audibles pour les citoyens. Notes : (1) On peut financer un certain temps ses investissements en ayant recours à du déficit mais on ne peut pas financer durablement ses dépenses de fonctionnement par de l’emprunt... (2) 16 milliards en tout quand les collectivités réalisent en année de croisière environ trois fois plus et moins de 3 milliards seulement en ne tenant pas compte des investissements militaires et des réalisations effectives. (3) La plus récente concerne le « plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5% de la valeur ajoutée » des entreprises, dispositif qui consiste à n’appliquer la hausse de la fiscalité locale que sur une frange décroissante de la richesse locale imposable. (4) La baisse des investissements publics locaux fait partie des hypothèses retenues dans le rapport social et financier 2008, tome 1, page 90.