Une loi pour équilibrer les finances publiques. Réforme ou réformette ?

Un contexte marqué par des déficits et un endettement inquiétants

En France, l’équilibre des finances publiques n’a jamais été atteint depuis le premier choc pétrolier de 1973. L’accumulation des déficits et de l’endettement qui en a découlé, et qui s’est aggravé de manière alarmante à cause de la crise actuelle, fait peser une charge de plus en plus lourde sur les budgets futurs : déficit public prévu à 7,7% du PIB et dette publique à 84% en 2010, alors que les critères européens les fixent à 3% et 60% respectivement, au maximum.

Aussi, l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques avait-t-il été inscrit dans la Constitution révisée du 23 juillet 2008, dont l’article 34 dispose que : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

Le 28 janvier 2011, lors de la 1ère session de la conférence sur le déficit, Nicolas Sarkozy a annoncé qu’il souhaitait que la France se dote d’une règle d’équilibre des finances publiques. Le 1er mars 2011, un groupe de travail auprès du premier ministre a été mis en place, avec comme mission de faire des propositions sur les modalités de réalisation de l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques. Ce groupe de travail a remis son rapport en juin 2010.

Le projet de loi constitutionnelle sur l’équilibre des finances publiques s’inscrit dans le cadre proposé par ledit rapport. Il constitue l’instrument juridique devant permettre de mettre en œuvre la nouvelle règle d’équilibre et vient d’être soumis à l’Assemblée Nationale le 16 mars 2011.

Les dispositions dudit projet devront en principe favoriser la réduction des déficits déjà engagée par le gouvernement dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014 (voir lien). Le gouvernement s’est "fermement engagé" à ramener le déficit public de 6% du PIB en 2011, à 4,6% en 2012 et 3% en 2013, quelques soient les conditions économiques.

Contenu de la réforme

Le nouvel instrument juridique proposé consiste en des "lois-cadres de programmation des finances publiques (LCPFP)". Ces lois-cadres programmeront pour une période fixe d’au moins trois ans les efforts à réaliser, en dépenses et en recettes, afin d’atteindre l’équilibre des comptes des administrations publiques. Elles s’imposeront aux textes financiers ordinaires annuels dans le sens qu’une loi de finances (LF) ou de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui ne respecterait pas l’effort programmé serait annulée comme contraire à la Constitution.

Concrètement, les LCPFP fixeront, en euros constants, pour chaque année de la période considérée :

- Le plafond du niveau des dépenses de l’Etat (resp. sécurité sociale) entrant dans le champ de la LF (resp. LFSS) ;

- Le plancher des recettes de l’Etat et de la sécurité sociale résultant de facteurs autres que l’évolution spontanée des produits (mesures nouvelles en recettes).

Par ailleurs, le projet de loi introduit une fongibilité entre plafond des dépenses et plancher des recettes : pour chaque exercice de la période de programmation, "il ne serait possible au législateur d’augmenter le plafond du niveau des dépenses ou de réduire le plancher des recettes qu’à condition, respectivement, d’augmenter au moins à due concurrence les mesures nouvelles en recettes ou de diminuer au moins à due concurrence le niveau des dépenses".

S’agissant du contrôle du respect de ces dispositions, le groupe de travail propose à ce que :

- Lors de l’adoption des LCPFP, le conseil constitutionnel vérifierait de plein droit qu’elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ;

- Lors de l’adoption des LF et des LFSS, le conseil constitutionnel pourrait être saisi de leur conformité à la hiérarchie des normes ;

- En cours ou à l’issue de l’exécution des LF et des LFSS, tout écart négatif entre la maîtrise (constatée en exécution) des dépenses et/ou des mesures nouvelles en recettes et la trajectoire prévue pour l’année en question dans la LCPFP, devrait être corrigé et compensé, soit avant le terme de l’exercice (pour les écarts identifiés en cours d’exécution) ou au plus tard sur les deux exercices suivants (pour les écarts identifiés au terme de l’exercice).

Le projet apporte également deux autres nouveautés :

- L’inscription dans la Constitution du principe du monopole des LF et des LFSS pour fixer les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature (article 1er) ;

- L’inscription dans la Constitution du principe d’une transmission systématique à l’Assemblée Nationale et au Sénat des projets de programmes de stabilité, avant leur transmission aux institutions de l’UE (article 12).

S’agit-il d’une réforme ou d’une réformette ?

L’introduction d’une règle d’équilibre est de nature à améliorer la gouvernance des finances publiques. Mais l’atteinte de l’objectif d’équilibre dépend en premier lieu des choix politiques. Ces choix doivent, en définitive, émaner d’un vrai projet de société et aboutir à un juste dosage entre coupes budgétaires et optimisation des ressources, tenant compte du contexte économique.

A titre d’exemple, en France la révision générale des politiques publiques (RGPP) devra apporter en tout 7,7 milliards € d'économies en trois ans (2009-2011). Quant au non remplacement d'un fonctionnaire de l'Etat sur deux partant à la retraite, dont l’impact sur le service public est assez critiqué, il permet à peine 500 millions € d'économie annuelle. En revanche, le Conseil des prélèvements obligatoires avait estimé en 2007 le manque à gagner de la fraude fiscale entre 30 et 40 milliards €. Par ailleurs, les seules réductions d'impôts votées depuis 2000 ont amputé les recettes publiques de 66 milliards € par an, alors que les niches fiscales, qui ne sont pas toujours justifiées, ont un coût annuel estimé à 73 milliards €.

Il est à signaler, enfin, que s’agissant d’une modification de la Constitution, le projet de loi devra être adopté à une majorité des trois cinquièmes par le Parlement réunis en Congrès. Le parti socialiste a déjà fait savoir qu’il ne votera pas ce texte, y voyant une volonté de "faire oublier la responsabilité de la majorité de droite dans l’explosion des déficits et de la dette".

Ben Khabou (24/03/2011)

Source Graphique