Les Irlandais ont-ils intérêt à voter la version 2 du traité de Lisbonne ? (2)

Et bien, en la matière, il faut rendre justice à Brian COWEN. Il est si rare de pouvoir le faire, qu’il convient de souligner que pour une fois, le Premier Ministre irlandais a vraiment défendu "comme un lion" la position de l’Irlande, son intérêt...Et ce faisant, il a aussi défendu l’intérêt de l’ensemble des "européens" qui pouvaient craindre – à plus ou moins juste titre comme on va le voir – la PESD, version traité de Lisbonne.

Les garanties exigées par Brian COWEN – qui prendront la forme d’un protocole juridiquement contraignant (il s’agira de droit primaire (même valeur que le traité lui même) et non de droit dérivé (directive, règlement) à l’entendre – ont en effet trois grands mérites :

**D’une part, elles clarifient les choses en mettant fin aux "non dit".

-Le traité de Lisbonne ne parlait pas "d’armée européenne" mais il laissait la porte ouverte à cette éventualité. En affirmant que "le traité de Lisbonne ne prévoit pas la création d’une armée européenne, ni de circonscription pour une éventuelle formation militaire" les garanties irlandaises opposent une fin de non recevoir à ceux nostalgiques d’une CED version 2009.

-"La clause de solidarité" imposait aux Etats qu’ils se protègent mutuellement. On pouvait donc craindre, légitimement, que l’Irlande, ou d’autres pays traditionnellement "neutres", ne soient exposés à participer à des conflits militaires, plus ou moins de force. Le protocole irlandais se charge d’écarter cette hypothèse, en indiquant "qu’il appartiendra aux Etats membres de décider de déterminer de l’aide ou de l’assistance à fournir à un Etat membre qui est l’objet d’une attaque terroriste sur son territoire". En d’autres termes, si les Etats membres continuent de se devoir mutuelle assistance en matière civile – catastrophe humaine ou naturelle – il n’en est plus de même au niveau militaire, car ce sont pas les 27 qui décident de manière commune les mesures à prendre, mais chaque Etat qui décide....SOUVERAINEMENT...de la nature de l’aide à apporter dans une telle situation. L’Irlande n’aura donc pas à envoyer ses soldats – oui, elle en a – "se battre pour l’empereur de Prusse" comme les Français sous Louis XV, elle pourra utiliser d’autres aides et apporter une assistance qui lui est propre, sans qu’on puisse la contraindre sur la nature des mesures à prendre.

-Si en pratique, l’Union Européenne ne peut – ni n’a essayé par le passé – d’exercer des mesures coercitives, à l’égard des Etats peu désireux de s’engager militairement dans un conflit, les traités européens n’interdisaient pas que les Etats soient peu à peu dépossédés de leur souveraineté au profit de l’Union Européenne. Les choses sont désormais claires : la guerre ne peut être déclenchée qu’au niveau national et c’est "librement" que chaque Etat s’investit, plus ou moins, dans les opérations militaires. Autrement dit, l’Irlande – mais cette mesure concerne tous les Etats membres – ne sera pas obligée de s’engager militairement dans un conflit, par "loyauté" envers ses partenaires. Elle pourra donc rester parfaitement neutre. La seule chose que le traité l’empêche de faire, c’est de prendre le parti de celui ou ceux qui attaquerai(en)t un pays membre, le parti des "terroristes".

-Le protocole clarifie aussi les choses en ce qui concerne les dépenses militaires. Légitimement, l’Irlande pouvait craindre une obligation légal, contraignant son Gouvernement a procédé à un renforcement des dépenses militaires, crainte affirmée par la suggestion d’une défense commune. Désormais, l’Union pourra simplement "encourager" les Etats membres, pour qu’ils consacrent plus d’argent pour financer des structures et opérations militaires. Mais cela ne sera en aucun cas une obligation juridique. Concrètement, il faudra que le Ministre des Affaires Etrangères de l’Union – que le traité appelle "Haut Représentant" – aille devant le Conseil Européen pour que ce dernier donne son aval, et qu’au niveau national 27 Parlements nationaux, pas nécessairement godillots, votent des crédits supplémentaires à l’Union Européenne pour donner au "Haut Représentant" les moyens de ses ambitions. Et en cas de conflit armé, ce même "Haut Représentant" devra convaincre le Conseil Européen de le suivre – pas gagné d’avance – et obtenir que, une fois de plus, chaque Parlement national donne son accord à la déclaration d’une guerre. Quant à la défense commune, l’unanimité sera requise au Conseil Européen.

**D’autre part, le protocole n’est pas un opt out. Il ne concerne pas que l’Irlande, du moins en ce qui concerne les considérations sécurité défense. Autrement dit, n’importe quel Etat pourra utiliser le protocole irlandais, pour amoindrir les effets du traité, et garder pour son pays, des marges d’interprétation et d’appréciation.

Par ex, le traité de Lisbonne dit que "les Etats membres appuient activement et SANS RESERVE la politique extérieure et de sécurité"..."dans un esprit de LOYAUTE"..."Et respectent l’action de l’Union dans ce domaine. Ils s’abstiennent de toute action qui pourrait nuire à son efficacité en tant que force de cohésion internationale". On pourrait donc y voir une "obligation constitutionnelle" de soutien indéfectible à la politique menée par l’Union Européenne, une politique de sécurité et de défense, dont l’axe central est "la compatibilité avec la politique de l’OTAN". A juste titre, on pouvait se demander si la France, dans ces conditions, auraient pu s’opposer à la guerre en Irak, soutenue par les membres de l’OTAN, et qui avait même reçu l’appui du Président de la Commission, M. BARROSO. Le protocole irlandais évacue toutes les craintes qu’on pourrait avoir à cet endroit en émettant des "si".

Concrètement, si le traité de Lisbonne avait été ratifié en 2004/5, la France n’aurait pas pu s’opposer, comme elle l’a fait, à la guerre en Irak. Son "loyalisme" envers l’Union l’en aurait empêché...Même si l’on peut penser que Jacques Chirac aurait pu ruser, en arguant que ses responsabilités en tant que membre du Conseil de Sécurité de l’ONU, lui donnait droit de s’investir plus complètement dans le conflit, y compris en nuisant à "l’efficacité en tant que force de cohésion internationale" de l’Union. Juridiquement empêché, Jacques Chirac aurait très bien pu arguer des autres engagements internationaux de la France, voire faire appel à l’identité constitutionnelle de la France, pour retrouver des marges. Autrement dit, la France aurait pu s’opposer à la guerre en Irak, mais en s’y impliquant moins ouvertement.

Avec le protocole irlandais, changement de ton ! La France est bel et bien engagée et doit "appuyer activement et SANS RESERVE la politique extérieure et de sécurité"..."dans un esprit de LOYAUTE". De même, il lui est fait obligation de respecter "l’action de l’Union dans ce domaine" et de s’abstenir "de toute action qui pourrait nuire à son efficacité en tant que force de cohésion internationale". Mais elle peut poser des conditions. La plus simple étant que ce "loyalisme" ne peut être tolérable, et tolérée, que si, et seulement si, l’ONU soutient cette politique. En cas de conflit entre la vision de l’OTAN et celle de l’ONU, la France ne sera, en rien, contrainte de respecter un quelconque "loyalisme" à l’égard de l’Union. Comme la France est membre de l’OTAN, et siège au Conseil de Sécurité, il lui sera donc loisible de soutenir ou non, au niveau internationale, une politique européenne "compatible avec celle de l’OTAN". Grâce au protocole, la France pourra rajouter d’autres conditions, comme par ex le fait que cette "loyauté" qu’on lui demande soit "compatible" avec les autres engagements internationaux qui sont siens. Ex : la France s’engage à soutenir militairement, par traité, le régime x ou y, en Afrique. L’Union Européenne, dans le cadre de l’OTAN, soutien les "rebelles" dudit régime. Et bien la France pourra soutenir le régime x ou y, s’il est dans son intérêt de le faire, et cela nonobstant le fait que cela pourrait porter préjudice à la cohérence et la cohésion internationale de l’Union.

**Enfin, le protocole irlandais permet un retour aux sources du projet européen. En rétablissant l’Etat dans son bon droit, en rappelant la primauté de la souveraineté nationale, tout au moins au niveau sécurité et défense, le protocole irlandais rappelle que "les partis ont voulu que l’Union fonctionne sur le mode communautaire et non sur le mode fédéral" et que dès lors l’Union est, et doit rester "constituée d’Etats ayant choisi librement d’exercer en commun des compétences élargies sur le mode communautaire et non sur le mode fédéral." Autrement dit, l’Union ne pourra pas exercer de mesures coercitives à l’endroit de ses membres, du style "sanctions financières pour "déloyauté" envers l’Union Européenne ; elle ne pourra pas non plus démettre de leurs postes des "colonels", "généraux" de la nationalité du pays "rebelle" du moins pas sans explication, et pas sans unanimité du Conseil Européen ; et l’Union ne pourra pas non plus arguer de la "loyauté" requise de la France, pour s’attribuer le siège convoité de membre permanent du Conseil de Sécurité, au motif que donner son siège à l’Union permettrait aux 27 de marquer leur cohésion internationale.

Après avoir tant vanté les vertus de ce protocole, défendu bec et ongles – enfin presque – par Brian COWEN, tant pour l’Irlande que pour ses partenaires, qui bénéficient des "éclaircissements" et "limites" posées au traité lui même, faut-il dès lors aller voter le traité de Lisbonne les yeux fermés ?

Et bien non. Car si la forme choisie – protocole (droit primaire) – et le fond, sont excellents, et méritent bien qu’on applaudisse le Premier Ministre irlandais, qui n’avait pas fait montre d’un vrai talent diplomatique jusqu’à là, il faut garder en mémoire un "oui mais".

Autrement dit, on a un protocole fantastique, qui amende comme il faut le traité de Lisbonne, et bénéficie à tout le monde (qui a dit que les Irlandais étaient "ingrats" ? Ils sont au contraire très généreux puisqu’ils donnent aux autres pays des marges conséquentes pour agir souverainement)...Mais il y a un "mais". Le "mais" c’est évidemment l’incertitude qui pèse sur le protocole lui même, sur sa nature juridique finale, et sur son degré de contrainte juridique

En français ? On fait miroiter aux Irlandais – et aux autres citoyens – un protocole sur mesure, mais on ne sait pas trop comment faire pour intégrer ce protocole pour le rendre légal. Bref...C’est une bonne affaire qui peut se révéler au final un vrai "piège à cons". Il convient donc de lire les petits caractères (les "non dits") du traité pour comprendre.

Pour commencer, contrairement à ce qu’affirme Brian COWEN ou la "commission des référendums" en Irlande, voter en faveur du traité de Lisbonne ne donnera en aucun cas une valeur juridique au protocole, ni ne lui attribuera une contrainte juridique, qui s’imposera à tous, à commencer par la CJCE. Pour qu’un protocole acquière une "valeur juridique" et soit "juridiquement contraignant" il faut qu’il soit conforme au droit international. En d’autres termes, il faut qu’il soit ratifié par chacun des 27 pays membres, en suivant le même processus que le traité qu’il amende : signature des représentants légaux de chaque Etat, examen de sa validité auprès des Cours Constitutionnelles, adoption par le pouvoir constituant (originaire ou dérivé selon ce que dit la Constitution du pays), ratification par le Chef d’Etat (obligatoire si c’est le pouvoir constituant originaire qui a adopté l’acte international, facultative s’il s’agit du pouvoir constituant dérivé : en respect du principe de la séparation des pouvoirs), dépôt des instruments de ratification à Rome.

Ensuite, il convient que le protocole soit annexé au traité qu’il amende. La logique aurait voulu que les 27 arrêtent le processus de ratification actuelle, pour insérer le protocole irlandais – et au passage, on aurait modifié le passage qui concerne le nombre de commissaires, pour agréer à l’Irlande, en respect du jugement de Karlsruhe – et ceci fait, par prudence l’Irlande aurait été invitée à donner le "coup d’envoi".

Assurée de la légalité juridique de son protocole, confortée par les modifications qu’il apporte au traité, les Irlandais auraient sans doute approuvé le traité ainsi amendé. Dès lors, le traité serait entrée en vigueur en 2010, 2011, après que les Parlements nationaux se soient dotés de lois d’accompagnement semblables à celles qui seront vraisemblablement votées par l’Allemagne en septembre 2009.

Sauf que les Etats membres, eux, ne font pas preuve de logique. Ils ont donc prévu une usine à gaz.

D’une part, le Conseil Européen perdant son "pouvoir constituant" suite au jugement de Karlsruhe, ne pourra pas donner une quelconque "valeur juridique" au protocole. Ce protocole protègera donc autant les spécificités de l’Irlande que le code du travail les salariés immigrés en situation irrégulière, sur le territoire français.

D’autre part, les membres du Conseil Européen s’engagent personnellement. Ils ne peuvent engager l’avenir ni leur Etat. Qui peut dire que les membres du Conseil Européen qui siégeront en 2010 respecteront les engagements pris par leurs prédécesseurs ? Absolument rien. C’est d’ailleurs bien pour cette raison que les décisions du Conseil Européen sont politiques, et non juridiques. Les Irlandais pourront donc voter le traité de Lisbonne, et...Se faire arnaquer en beauté. Bref, ce serait un beau "les promesses n’engagent que ceux qui y croient" au niveau européen.

Comme il n’est pas possible de donner un mandat impératif aux membres du Conseil Européen, pour les contraindre à respecter les belles paroles de ceux qui ont siégé avant eux, il faudrait introduire une clause nationale, qui permette aux Irlandais de se prémunir d’être les dindons de la farce. Autrement dit, imposer la condition de la réversibilité du résultat référendaire, en cas de non respect des engagements pris par les 27, et imposer un délai à respecter. En prévoyant qu’un éventuel "oui" ne vaut que si, et seulement si, le protocole irlandais acquière la même valeur juridique que le traité lui même, avant le 1 janvier 2010 par ex (date d’entrée en vigueur, prévue, du traité de Lisbonne) les Irlandais pourraient de fait rendre caduc leur "oui" si à cette date, ils ne sont pas satisfaits. Comment faire pour introduire cette "condition" juridique ? Tout simplement en demandant à Brian COWEN de l’inscrire dans la "question référendaire" : "acceptez-vous le traité de Lisbonne, SOUS RESERVE qu’à la date du 1er janvier 2010, soit inséré le protocole irlandais, que nous vous avons fait parvenir" ?

Enfin, le Conseil Européen a décidé qu’au lieu d’être purement annexé au traité de Lisbonne – ce qui nécessiterait une révision du traité de Lisbonne, et donc une nouvelle ratification du traité chez les 27 – on annexerait le protocole a un traité d’adhésion. Le problème c’est qu’annexer un protocole qui n’a absolument rien à voir avec l’adhésion d’un Etat à l’Union Européenne, c’est...Illégal ! Et d’autre part, on peut se demander à quel moment les "garanties" de l’Irlande pourraient être intégrées à un tel traité d’adhésion, aux vues des difficultés à "élargir" l’Union en ce moment.

Il y a pour l’heure trois demandes d’adhésion officielles, qui sont en cours d’examen. Et...Elles sont au point mort. Les négociations avec la Croatie sont dans l’impasse depuis décembre en raison d’un litige frontalier avec la Slovénie [portant sur l’accès à la baie de Piran, sur l’Adriatique], et celles avec la Macédoine n’ont même pas commencé, tandis que plusieurs Gouvernements sont décidés à faire barrage à la Turquie quel que soit l’état d’avancement de son dossier. Cinq autres Etats des Balkans (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Monténégro et Serbie) peuvent théoriquement prétendre à devenir membres. Mais chacun d’entre eux a des obstacles considérables à franchir pour remplir les critères juridiques et économiques requis et aucun d’eux n’est près d’engager des négociations en vue de l’adhésion à l’Union.

De son coté, l’Union elle même, cesse d’appuyer sur le champignon, et reconnait s’être fourvoyée en acceptant trop rapidement la Bulgarie et la Roumanie, en 2007. On plaide donc pour une "pause".

Reste l’Islande...Pays développé et vieille démocratie, celle ci a déjà transposé les deux tiers des directives européennes. Mieux, elle n’a aucun problème politique avec aucun des Etats membres. Elle semble donc convenir comme pays pouvant intégrer le protocole irlandais. Oui...Mais voilà. Les diplomates craignent que la politique agricole commune et la politique commune de la pêche ne constituent des pierres d’achoppement lors des négociations, et après un certaine panique qui avait entraîné les Islandais à dire "oui" à l’entrée de leur pays dans l’UE (via un sondage), les choses sont beaucoup plus difficiles à cerner aujourd’hui. On envisage, en tout cas, pas d’adhésion avant 2011/2012 de celle ci...Et le commissaire à l’élargissement désire que l’on couple cette entrée de l’Islande à celle de la Croatie...Qui on l’a dit, a des problèmes politiques très sérieux.

Autant dire que pour l’heure, le protocole irlandais acquerra une valeur juridique et sera juridiquement contraignant...A la Saint Glinglin ! D’où la nécessité pour l’Irlande, à mon sens, d’introduire une échéance pour la validation du protocole. En cas de non tenue des engagements à cette date, les Irlandais, s’ils disaient oui, seraient en situation de revenir à leur premier vote...Et surtout, fixer un délai clair et précis aura une force contraignante bien plus intense que n’importe quelle pression exercée par le Gouvernement de Brian COWEN. En introduisant cette "clause de délai", l’Irlande s’assurera dès lors du respect des engagements qui ont été pris à son égard. Et pourra revenir sur ses engagements personnels, en cas de violation de la clause.
 

Conclusion : il n’est pas, à mon sens, dans l’intérêt de l’Irlande et des Irlandais de voter en faveur du traité de Lisbonne, du moins pas tant que demeurera l’absence d’un "clause" ajoutée à la loi référendaire, prévoyant une clause de "réversibilité d’opinion" destinée à se prémunir contre une non tenue des engagements à son égard.

Il serait d’ailleurs facile de l’obtenir. Très récemment, on pouvait en effet lire qu’un citoyen Irlandais a demandé à l’équivalent de la Cour Constitutionnelle allemande, en Irlande, d’interdire un deuxième référendum, au motif que les Irlandais sont (en effet) appelés à revoter sur le même texte qu’en juin 2008. (Le protocole n’est pas à ratifier le 2 octobre) Il serait donc loisible au "parti du oui" comme au "camp du non" de demander une clause de "réversibilité d’opinion" puisque chacun y a intérêt : le premier pour montrer sa "bonne foi" et ainsi inciter les Irlandais à voter pour le traité ; le second pour se donner une arme à brandir en cas de non respect des engagements pris, à une échéance précise.

Or cette possibilité, il faudra exiger une ratification du protocole par les 27 avant le référendum qui doit se tenir en Irlande. Mais bon, la chose me semble un peu compliquée...Du moins plus compliquée que la proposition de la clause de "réversibilité d’opinion".

Pour le reste, aux Irlandais de trancher.