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Pour un Exon-Florio européen

L’« Exon-Florio National Security Test for Foreign » est un amendement américain au « Defense Production Act de 1950 » (Section 721) adopté en 1988 et visant à bloquer l’acquisition éventuelle d’une entreprise stratégique par des intérêts étrangers. L’élaboration de cet amendement s’inscrit dans une vague d’hostilité à l’égard du Japon (voir le rapport Japan 2000, rendu public en juillet 1991 par la CIA) et représente l’exemple archétypal d’une contradiction propre aux Etats-Unis, à savoir la promotion unilatérale du libéralisme et son corollaire, l’abolition de toutes les barrières au marché, combinée à la tentation d’une forme de nationalisme économique larvé. Cette combinaison stratégique d’une forme libéralisme offensif et d’un patriotisme économique défensif contrevient bien entendu aux accords l’OMC, mais constitue une stratégie économique hautement efficace. Après le scandale de l’affaire Gemplus, pourquoi ne pas revendiquer la création d’un Exon-Florio européen, pour au moins affronter à « armes égales » les Etats-Unis ?

Cet article se compose d’une première partie analytique sur un point sombre de l’économie américaine, l’amendement Exon-Florio, et d’une seconde partie, plus critique, qui en tire les conséquences quant à l’élaboration d’une politique économique européenne cohérente.

Qu’est-ce que la l’amendement Exon-Florio  ?

Qu’est-ce que la loi Exon-Florio ? L’Exon-Florio est un amendement à une loi américaine adopté en 1988 et autorisant le Comité sur l’investissement étranger aux Etats-Unis à analyser l’impact sur la sécurité nationale de certaines acquisitions étatsuniennes par les intérêts étrangers. Consécutivement à cette analyse, le président des Etats-Unis est appelé à suspendre ou non l’acquisition d’une firme étatsunienne, s’il reconnaît que l’étranger pourrait menacer la sécurité nationale. Aussi, la loi Exon-Florio précise que si le président des Etats-Unis trouve la « preuve crédible qu’un intérêt étranger pourrait prendre des mesures menaçant la sécurité nationale » que certaines provisions de la loi fédérale ne protègent pas, il peut par une série d’actions mettre en échec cette tentative de prise de contrôle étrangère.

Comment le dispositif Exon-Florio fonctionne-t-il ? Le dispositif est administré par Comité sur l’investissement étranger aux Etats-Unis, dont les membres incluent le secrétaire au commerce, le secrétaire d’Etat, le secrétaire à la Défense et le procureur général, le représentant au Commerce extérieur, l’administrateur du Conseil de sécurité économique, le directeur de l’Office au management et du budget, et enfin le secrétaire au Trésor. Opérant par le biais de l’Office sur l’investissement international au département du Trésor, le Comité sur l’investissement étranger aux Etats-Unis conduit donc des investigations et fait des recommandations au président des Etats-Unis, qui prend de manière discrétionnaire la décision finale afin de bloquer ou non l’acquisition étrangère.

L’amendement Exon-Florio s’inscrit dans un contexte particulier, celui de l’invasion japonaise du marché américain. Cette forme de Pearl Harbour économique ne fait que cristalliser un courant déjà présent aux Etats-Unis, le patriotisme économique, et une pré-culture étatique de l’intelligence économique. Le rapport Japan 2000, rendu public en juillet 1991 par la CIA , n’est en somme que l’acmé visible de ce sentiment d’agression et l’entrée pour les Etats-Unis dans le contexte post-bipolaire d’une guerre économique tacite. Cet amendement permit entre autres de bloquer des tentatives de pénétration de capital d’entreprises stratégiques productrices d’aéronefs, de semi-conducteurs ou spécialisées dans la fabrication de processeurs, et plus loin liées à l’industrie de l’armement, par des firmes japonaises.

Aussi, il existe d’autres lois générales destinées à protéger la sécurité nationale. Par exemple, sous la loi d’urgence économique internationale, le président des Etats-Unis, après avoir déclaré « une urgence nationale », peut entamer une série de mesures si « certaines entités étrangères suscitent une menace inhabituelle et extraordinaire à la sécurité nationale, à la politique étrangère ou à l’économie étatsunienne ». Le président utilisa notamment cette loi afin de geler les avoirs iraniens aux Etats-Unis, de mettre l’embargo sur le Nicaragua et la Lybie, de bloquer les transferts de fonds à Panama, et finalement de geler les avoirs irakiens aux Etats-Unis. Enfin, le recours aux lois antitrusts permet de bloquer des acquisitions qui pourraient restreindre la compétition et créerait un monopole anticoncurrentiel. Ces outils, la pression congressiste et les pouvoirs inhérents à la présidence dissuadèrent plusieurs acheteurs étrangers d’acquisitions controversées ou les persuada d’adopter une stratégie différente.

Toutefois, un des problèmes majeurs est que l’amendement Exon-Florio peut induire une forme de nationalisme économique. En effet, la loi ne définit aucunement la notion de « sécurité nationale » ni ne pourvoit à une liste précise des secteurs industriels exempts du champ d’application d’Exon-Florio. La sécurité nationale peut donc être définie de manière très large. Dans le passé, des producteurs de cacahuètes, de chaussures, de papiers, etc., ont essayé de justifier la protection du gouvernement en invoquant la notion de « sécurité nationale »... Après les attentats du 11 septembre 2001, le développement du sentiment d’insécurité et la multiplication de « lois patriotiques », le spectre d’interprétation de l’amendement Exon-Florio s’est encore plus élargi. Si l’amendement Exon-Florio peut être altéré pour un bon nombre de raisons en vue d’une politique industrielle agressive, il est aussi de plus en plus politisé, les congressmen devant répondre aux pressions de leurs électeurs en relayant leurs positions et en s’opposant ainsi à certaines acquisitions. L’exemple français de la Compagnie de Saint-Gobain, déboutée en raison d’un puissant lobbying des congressmen au début des années 1990, et ceci alors même qu’elle présentait la meilleure offre d’achat « objective », par rapport à son alter ego américain BTR sur une firme quelconque, est probant à ce titre. De même, l’exemple de la compagnie française Thomson, qui lança une tentative d’acquisition sur l’industrie d’armement LTV, spécialisée dans la production de missiles, est un exemple classique. LTV avait fait banqueroute et fut forcée de vendre ses filiales spécialisées dans l’aéronautique et la production de missiles. Thomson proposa l’offre la plus avantageuse avec 450 millions de dollars. Mais parce que l’Etat français en était le principal actionnaire, Exon-Florio fut invoqué, le comité rendit un avis négatif et l’offre d’acquisition fut rejetée.

Pourquoi se prononcer pour un Exon-Florio européen

Après avoir brièvement présenté Exon-Florio, il s’agit maintenant de comprendre dans quelle mesure l’implémentation dans le droit européen d’une telle procédure contribuerait à la compétitivité de l’Union européenne comme marché et comme entité politique.

La loi Exon-Florio constitue bien une forme de paradigme de l’investissement souverain de l’Etat dans le marché qui semble contrevenir au discours ultralibéral des Etats-Unis. Au nom de la « sécurité nationale », le royaume du libre marché peut fermer ses portes à une entreprise étrangère quand bien même l’offre du rachat serait la plus compétitive. En somme, par-delà le discours libéral monocorde des Etats-Unis, s’élabore en toute discrétion une forme inavouée de patriotisme économique à la limite du protectionnisme.

Cette contradiction apparente se retrouve à l’échelle de l’économie internationale. Si l’OMC est la principale institution promotrice du libre-marché comme modèle planétaire de régulation des échanges, et qu’elle est supportée en tout premier lieu par les Etats-Unis, ces derniers se retrouvent les premiers en porte-à-faux en termes de plaintes déposées auprès de l’Organe de règlement des différends (ORD), principalement en provenance d’Europe.

Il semblerait légitime aussi que la constitution du marché européen s’accompagne de mesures de protection économique des entreprises stratégiques dans cette importante phase de transition, face à l’agressivité de fonds spéculatifs par exemple, n’hésitant pas à prendre des participations dans le capital de filiales dédiées à l’armement. Le cas de Gemplus, leader mondial dans le domaine de la carte à puce, est un cas d’école. Pour résumer, le fonds américain TPG, proche de la CIA, commença par pénétrer le capital de Gemplus, puis infiltra et noyauta sa direction. Cette passation de pouvoir permit en outre au fonds de pension américain de piller le département R&D, et ceci face à une administration française impuissante, en raison d’un cadre réglementaire trop perméable à ce genre d’attaque géoéconomique.

En outre, si l’on s’en réfère au rapport de Bernard Desflesselles et Jean Michel (2005), il est notoire que la construction d’une Europe de la défense a été noyautée par la stratégie des entreprises américaines. En moins de quatre ans, cinq entreprises, dont General Dynamics et United Defense, ont lancé une série de grandes acquisitions sur des filiales d’entreprises liées au secteur de la défense (le groupe suisse Mowag, le groupe autrichien Steyr, etc.). Cette série d’acquisitions ne constitue ni plus ni moins, selon les députés, qu’une tentative d’obstruction à la constitution d’une défense européenne, par la prise de contrôle d’entités nécessaires aux synergies prévues. Il semble que l’Agence européenne de défense aurait dû intervenir pour contrecarrer ces opérations. C’est dire aussi que la logique du libre marché est largement faussée au nom d’impératifs de « sécurité économique », du moins pour ce qui est des Etats-Unis.

Car la mondialisation n’est synonyme de pacification des échanges qu’en apparence. La fin de la Guerre froide et l’émergence d’une société de l’information ont été en vérité les conditions d’émergence d’une « guerre économique » souterraine, dont le principal objectif est l’accumulation du « capital cognitif », pour reprendre Alvin Toffler, la richesse de demain. Au-delà d’une vision irénique de la mondialisation, un Exon-Florio européen permettrait donc de prémunir les entreprises européennes d’une excessive vulnérabilité face aux OPA hostiles soutenues par des puissances étrangères comme les Etats-Unis (affaire Gemplus), la Russie (EADS), l’Inde (Mittal-Arcelor) ou encore le Japon ou la Chine... Cela permettrait non seulement de créer un embryon de politique économique cohérente stratégique à l’Europe, par-delà les illusions libérales, mais aussi de s’affirmer pleinement dans le jeu des puissances.

Enfin, cette mesure s’inscrirait en outre parfaitement dans la logique du dernier rapport de Bernard Carayon, À armes égales (2006), et la nouvelle définition de l’intelligence économique du Référentiel de formation en intelligence économique (2006) comme « maîtrise et protection de l’information stratégique pour tout acteur économique. Elle a pour triple finalité la compétitivité du tissu industriel, la sécurité de l’économie et des entreprises et le renforcement de l’influence de notre pays  ».

Pierre-Antoine Rousseau (C )2006

http://www.ie-lobbying.blogspot.com

Sources

James Jackson. "The Exon-Florio National Security Test for Foreign Investment." CRS Report for Congress Order Code RS22197, February 27, 2006.

Site Web official du CFIUS (http ://www.ustreas.gov/offices/international-affairs/exon-florio /).

"Enhancements to the Implementation of Exon-Florio Could Strenghten the Law’s Effectiveness"(http ://www.gao.gov/new.items/d05686.pdf ).


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2 réactions à cet article    


  • Alain (---.---.9.209) 22 novembre 2006 22:56

    Cas d’école, cas d’école certes, mais attention à ne pas caricaturer ; puisuqe vous êtes expert en lobbying et intelligence économique, vous savez bien que la réalité n’est jamais aussi simple. Cf. sur ce sujet les déclarations d’Alain Juillet qui n’est pas tout à fait naïf non plus en la matière : il parle surtout d’un contre-exemple d’intelligence économique. http://www.01net.com/editorial/286936/interview/alain-juillet-(charge-de-l-intelligence-economique-aupres-du-premier-ministre


    • emmanuel (---.---.149.181) 24 novembre 2006 10:17

      Cet article est extrêmement intéressant. 2 remarques-questions : 1) Vous citez EADS, Gemplus et... Arcelor. N’y a-t-il pas une différence considérable du point de vue sttratégique ? Même les Etats-Unis laissent des géants industriels être rachetés par des firmes étrangères (exemple parmi d’autres : Chrysler). Cela pose donc la définition de « stratégique ». Si tout est stratégique rien ne l’est plus, et on ne fait plus de l’IE mais simplement du nationalisme économique étriqué. 2) N’y a t-il pas un décret français pris récemment aui justement établit un certain nb de secteurs stratégiques donc protégeables ? Merci d’avance.

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