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Comment juger de la valeur d’une politique ? Boucles systémiques et Tableau de criticité (5)

Nous avons vu que l'évaluation d'une politique pouvait se faire selon quatre grands domaines : au niveau théorique selon le critère de rationalité, au niveau de l'acceptation de la société civile par la qualité du consensus, au niveau de l'application administrative selon le critère d'efficience et enfin au niveau de son intégration dans le domaine de la légalité.

Mais il nous reste à envisager l'impact d'un programme politique dans l'environnement international, économique, social ou naturel. Comment par un effet systémique les différents acteurs interagissent entre eux selon une implusion initiale et contribuent à accélérer ou ralentir l'influence de l'action publique pour aboutir à la stabilité ou à l'instabilité d'un systeme politique. 

Nous définirons donc le terme de "boucle de rétro-action systèmique" avant de dessiner un schéma de complexité dynamique pour nous permettre de visualiser ce processus et de démontrer l'effet de rétroaction systémique selon un cycle pervers ou vertueux. Enfin nous actualiserons un tableau d'évaluation de criticité des politiques publiques pour nous permettre de relever quelques modes de defaillances types et de noter le niveau des risques encourus du fait de choix politiques inapropriés et le défaut d'un systeme de veille et d'alerte.

Selon le modele exposé au chapitre précédent la notation RCEL 2/2/2/1 d'un programme politique indique : un niveau « médiocre » dans le domaine de la rationalité théorique , dans le domaine de formation du consensus, dans le domaine de l'efficience de la mise en œuvre administrative, et un niveau « nul » dans la légalité des mesures.

Si dans l'étude d'un programme politique notre évaluation globale RCEL - basée sur l'étude de dysfonctionnement au regard d'un critère optimum - abouti à une note telle que 2/2/2/1 : on peut déduire - de la médiocrité de cette note - de graves conséquences et des effets présentant un niveau de risque élevé. Ce niveau de risque se répercute aussi bien au niveau interne tant sur la viabilité du système lui-même que sur la prospérité de la société qui l'entretient et subit ses injonctions et défaillances, qu'au niveau externe de son environnement naturel ou dans ses relations avec la communauté internationale selon un effet de rétroaction systémique.

 

Définition d'une boucle de rétroaction systémique

Une boucle de rétroaction est un dispositif qui lie l'effet à sa propre cause, avec ou sans délai.

« Le concept de boucle de rétroaction est simple, mais il remet en cause des idées profondément ancrées, notamment celle concernant la causalité. […] En fait, dans les langues occidentales modernes, toutes les expression de la causalité sont suspectes. La plupart sont marquées par une conception trop linéaire. Au mieux , elles sont partielles, limitées à la description d'une partie du phénomène.

Avec l'approche systémique, le facteur humain est un élément du système de rétroaction, et non un élément extérieur. Cela signifie un changement profond dans l'analyse. Cette conception nous permet de voir comment nous sommes influencés par elle. […]

Quand on maîtrise le raisonnement systémique, on renonce à faire d'une personne ou d'un seul facteur le responsable d'une situation donnée. Dans la perspective de rétroaction, tous les membres d'un système sont co-responsables des problèmes qui surviennent. » 1

« Trouver les leviers les plus efficaces dans une situation donnée consiste à comprendre sa complexité dynamique, pas sa complexité de détail. Malheureusement, la plupart des « analyses de systèmes » s'attachent à la complexité de détail. Les simulations tenant compte de milliers de variables et d'un assemblage compliqués de détails nous empêchent souvent d'observer les schémas et les relations essentielles. […] Le meilleur moyen de voir la réalité sous sa forme systémique est d'y percevoir des cercles d'influence plutôt que des droites. Toute boucle raconte une histoire. En décrivant les relation d'influence, vous pouvez percevoir les schémas qui vont continuellement se répéter, améliorant ou détériorant sans cesse la situation. D'une variable quelconque d'une situation, vous pouvez tracer une flèche qui représente son influence sur une autre variable. »

Il existe deux modèles de boucle de rétroaction :

  1. celui dont l'effet est amplificateur qui renforce et accélère cycle après cycle un processus que celui-ci soit positif ou négatif, c'est à dire favorable ou défavorable à la situation par ses conséquences ;

  2. celui dont l'effet est régulateur lorsque l'objectif à atteindre est déterminé et où les éléments du système ont des comportements variables d'accélération ou de freinage selon des directives explicites du programme mis en œuvre ou implicites au regard des conséquences dans l'évolution du processus et de la situation. L'effet régulateur est aussi une situation de stabilité correspondant ou non à l'objectif selon qu'il existe des causes de résistances au processus ou des mécanismes équilibrants actifs mais peut-être non encore identifiés ou reconnus dans le système.

  3. A ceux-ci on peut rajouter l'effet-retard. Nous avons déjà évoqué, à propos de l'efficience de l'administration, la question du temps de latence ou de réponse à la fois de la monté des informations, de l’élaboration d’une réponse, de l’application de celle-ci et de l’évaluation de l’impact spécifique. Mais rappelons ici que l'impact réel d'une action prend un certain temps avant de se manifester. Ce temps de latence peut être source d'erreur lorsque l'action est poursuivie alors que la réponse tarde à se manifester. Un effet-retard non pris en compte peut créer à terme une situation de saturation, provoquer l'instabilité, voir la faillite d'un système à forte inertie.

 

Schéma de complexité dynamique d'un projet politique

Le concept de boucle de rétroaction nous permet de tracer un schéma de complexité dynamique. Nous évitons ainsi de tomber dans le piège de la complexité d'une analyse des détails pour nous focaliser sur les facteurs déterminant du système et ainsi trouver les leviers d'action les plus efficaces.

Dans cette boucle de rétroaction, les flèches indiquent les relations d'influence d'un élément à l'autre. Selon la qualité du processus, des effets amplificateurs, auto-régulateurs ou des temps de latence, chaque élément du système subit une contrainte et apporte une réponse qui affecte le déroulement du cycle qui agit sur le système lui-même et son environnement.

Illustration 1 : Boucle systémique d'un programme politique

 

On retrouve les quatre agents intervenants dans ce cycle : le Gouvernement comme initiateur du projet politique ; La Société civile comme lieu du débat et cible d'une certaine propagande visant l'acceptation du projet et la coopération ; l'Administration comme opérateur et rapporteur et le Système légal qui valide le dispositif juridique concernant le projet et assure son intégration au système légal et coercitif.

A l'étape 1 le Gouvernement communique un projet politique à la Société civile, présentant avantages et inconvénients, les mesures spécifiques envisagées selon l'effet et le résultat à atteindre en vue de son acceptation. A l'étape 2 le projet est communiqué à l'Administration en vue de sa mise en œuvre selon les exigences reconnues en précisant les missions et les rôles des administrateurs selon un agenda et des contraintes budgétaires. A l'étape 3 l'Administration soumet ses décisions motivées et les actes administratifs pris (décrets, ordonnances, etc.) au contrôle de légalité et de responsabilité, ainsi que ses proposition de lois après expertise et retour d'expérience. A l'étape 4 le Système légal (Parlement, Justice, médiateurs, etc.) sanctionne le dispositif et fait évoluer les lois, la jurisprudence selon l’impulsion initiale et les règles légales en vigueur.

On peut se poser la question de la relation d'influence d'un élément sur l'autre, quelle est sa nature, son effet, peut-on vraiment dire qu'il existe un processus réel et quel serait son amplitude et l'impact global de celui-ci sur son environnement social, économique ou naturel ?

 

Démonstration d'un effet de rétroaction systémique

Pour ce qui concerne une action publique orientée selon un dispositif ou un programme particulier on peut vérifier que chaque domaine, selon son niveau d'efficacité ou d'exposition au risque, répercute un effet de rétroaction systémique.

Nous sommes parti avec l'hypothèse que chaque domaine d'un programme politique (rationalité, consensus, efficience et légalité) était susceptible de recevoir une note selon qu'il satisfait certains critères déterminants. Il reste à démontrer que cette notation permet de déterminer un effet de rétroaction systémique qui affectera chacun des autres domaines et à terme provoquera le succès ou l'échec de l'initiative politique.

  • Cycle politique négatif

Lorsque le gouvernement élabore un projet politique dont la qualité est faible, on comprend qu'il prêtera facilement le flanc à la critique et risque d'être rejeté par l'opinion. Plutôt que d'affronter sereinement le débat contradictoire et la polémique on choisira de court-circuiter l'étape de l'élaboration correcte du consensus (1). C'est une sorte de « consensus mou » et un débat en trompe l’œil qui sera privilégié selon les règles des spécialistes de la communication politique. Les propositions seront présentées par amalgame et selon des lieux communs difficiles à contredire. Les promesses sont multipliées, les informations troquées, les besoins, les coûts, les résultats probables mal estimés. Le débat faussé par des considérations annexes, un langage sibyllin, les sophismes, la mauvaise foi des intervenants, ne donnera suite à aucune consultation ni aucun référendum a fin de validation par l'expression démocratique. Ceci aura un impact sur la société civil en créant un climat d'incompréhension, de division et de factions dans l'opinion publique, une défiance accrue envers le projet et un faible niveau d’adhésion.

La faible note dans le domaine du consensus va impacter directement le projet transmis à l'administration (2). Celui-ci ne prendra pas pleinement en compte les exigences de la population mais quasi uniquement les injonctions gouvernementales et souffrira durablement d'un faible niveau d'information, d'implication et de mobilisation du public. A ce stade une administration dont le niveau est faible tant sur le plan humain que sur le plan de la saine gestion ne pourra faire preuve que d'inefficience. C'est ce qui apparaît lorsque les responsables sont issus soit d'une école qui cultive l’ambiguïté et les sophismes (ENA), soit techniciens spécialisés mais ne disposant que d'une culture lacunaire et qui sont tous soumis à une stricte discipline et une notation permanente selon une évaluation tronquée. De plus si la valorisation du potentiel ne fait pas appel au bon sens, à l'initiative et la responsabilité ou que la gestion des ressources est irrationnelle, décrétée par exemple à l'échelon national sans prise en compte des nécessités de l'échelon local on cultive alors l'esprit du moindre effort et de routine, le découragement et la corruption gagnent du terrain. Les régimes de faveur ou de passe-droit permettent à certains administrés de se soustraire aux règles communes (ex. administration fiscale), les détournements de fonds et les gaspillages empêchent alors l'équilibre entrée/sortie des ressources du système. Les rapports et comptes rendus seront biaisés ou incomplets, ceci paralysant le dispositif interne de veille et d'alerte, tout en restent largement inaccessibles au public.

Dans le cycle suivant (3) – afin de limiter les abus de pouvoir, mettre en cause sa responsabilité ou motiver ses décisions - l'Administration soumet ses actes (circulaires, décrets, ordonnances, décisions, rapports, etc.) au contrôle du Système légal. Elle se permet aussi, toujours dans le cadre du projet politique gouvernemental, de faire des propositions de lois pour réformer ou légaliser son dispositif. Le projet gouvernemental après ses premières tares au niveau de sa conception, du débat public et du prisme déformant d'une administration déficiente va prendre une nouvelle forme institutionnelle, celle d'une légalité douteuse.

Ce projet politique dont le bon sens ou l'utilité publique n'ont jamais été démontré, ni reconnu doit passer le cap de la validation et de la légalisation. Cela ne sera pas possible si les magistrats qui sont chargés de l'examiner, les députés qui doivent le voter et les notables qui seront chargés de le faire respecter n'étaient pas unis par un cercle de connivence et d’intérêts réciproques. C'est ce niveau de dégradation du domaine de la légalité que reflète une mauvaise note de l'évaluation systémique. Elle révèle tout simplement le niveau de corruption de la magistrature, la perte d'esprit civique de ses membres et leur connivence à renverser le principe du bien commun et de la loi naturelle au profit d'un droit décadent qui permet un régime de privilèges et une garantie des spoliations du bien public ou privé.

Ces lois iniques et contraires au bien commun scandalisent un peu plus l'opinion et l'abondance et la complexité des textes ne parvient jamais a renverser ce sentiment de tromperie et de trahison organisée. Un sentiment agravé par l'ingérence du pouvoir contre l’indépendance du pouvoir législatif et judiciaire. Ce qui, en revenant par effet-boomerang (4) en direction du gouvernement qui en est à l'origine : cristallise dans le texte l'absurdité d'une politique2 ; contribue à fragiliser le régime dans l'opinion du fait de la dégradation accélérée de la situation qu'elle provoque dans l'environnement international, social, économique ou naturel. Selon cette inaptitude caractérisée a répondre à une crise donnée et servir le bien commun il devient alors évident que le pays mal gouverné s'enfonce chaque jour davantage dans la ruine et la division.

La boucle de rétro-activité a bien fonctionné : elle vient de lier - avec un certain délai - l'effet avec sa propre cause selon un phénomène d'accélération non contrôlée typique d'un cycle négatif.

  • Cycle politique positif

Un cycle positif non spontané découle d'une approche réfléchie de la téléologie moderne. C'est un objectif « à partir duquel s'effectue la conception d'un construit social stable organisé et sa mise en œuvre ».

Quel est notre objectif ? C'est celui d'un contrat social garantissant paix et prospérité publiques. Un objectif donc de stabilité optimale sur le plan de l'environnement social, économique, international ou naturel dont la réalisation n'est pas spontanée mais conceptualisée, organisée et mise en œuvre selon une initiative coordonnée, collective et volontariste.

A partir de cet objectif nous allons décrire une boucle de rétro-action positif favorable cycle après cycle à sa réalisation sachant que l'impact réel d'une action prend un certain temps avant de se manifester. Tout au long de ce processus nous devons veiller que l'effet régulateur spontané des acteurs du cycle tendent aussi vers cette situation de stabilité qui correspond à notre objectif global.

Nous avons déjà reconnu que l'effet de rétro-action est régulateur lorsque l'objectif à atteindre est déterminé et où les éléments du système ont des comportements variables d'accélération ou de freinage selon des directives explicites du programme mis en œuvre ou implicites au regard des conséquences dans l'évolution du processus et de la situation.

L'application de ces principes donnerai une nouvelle formule politique. Tous les agents intègrent alors des objectifs d'excellence et transmettent une impulsion régulatrice a chaque niveau de la boucle de rétro-action :

Le Gouvernement prépare donc un programme conforme aux critères de rationalité, de réalisme et selon une méthodologie correcte. Il peut dès lors soumettre au débat public et rechercher un niveau de consensus optimal (1).

La Société civile prend en compte le programme politique proposé et selon ses propres critères et exigences peut corriger le projet ou proposer un ou plusieurs contre-projets qui sont soumis au débat et à l'adoption démocratique.

Selon cette influence régulatrice le cycle se poursuit (2) et l'Administration responsable de l'action publique recevra non seulement des directives cohérentes, précises mais bénéficie de plus d'un soutien populaire. Selon ses objectifs propres cet agent intervient dans le processus et transmet sa propre action régulatrice selon ses objectifs. Ainsi une mobilisation active qui lui permettra, par la planification et l'échelle de priorité, une meilleure valorisation des ressources humaines et matérielles. En interne ; une meilleure organisation (désignation correcte des administrateurs, lutte contre la corruption et le gaspillage, etc.) et une expertise correcte permettront d’accroître sa capacité d'intervention selon un apprentissage pragmatique. Tout ceci faisant l'objet de rapports complets, sincères et consultables.

A l’étape suivante (3) l'Administration transmet au Système légal ses exigences propres : celle de l'utilité publique et la sanction positive ou négative selon l'implication de la responsabilité sociale. L’Administration propose ainsi, en raison de sa propre capacité d'expertise, de nouvelles normes ou règles applicables en vu d'atteindre un certain niveau d'équilibre de l’environnement social, économique, etc.

Ainsi dans la Confédération helvétique l'administration dispose d'une année pour faire valider décrets et ordonnances par le pouvoir législatif. Passé ce délai les actes exécutifs non validés sont déclarés illégaux. De même dans le domaine des libertés publiques et de la procédure pénale l'habeas corpus impose la comparution devant le juge des personnes détenues par la police dans un bref délai et la soumission des mandats et autres commissions rogatoires au contrôle du pouvoir judiciaire. Il y a là interaction régulatrice entre ces deux puissances qui permet d'éviter l'abus de pouvoir et le désordre.

Le Système Légal - que nous désignons ici dans sa fonction législative et judiciaire - doit lui-même satisfaire à certains critères internes et objectifs régulateurs pour contribuer utilement à la dynamique du projet politique. Un droit non-laxiste et empreint d'équité traduit une lutte permanente contre les privilèges, la spoliation, la corruption, les injustices qui détériorent et ruinent le lien social. Il est aussi un moyen de lutte contre les interactions nocives entre Gouvernement et Légalité : à ce moment où la tyrannie prétexte la raison d’État contre l'utilité publique pour écarter les magistrats trop zélés ou menacer de dissolution les Chambres législatives trop indépendantes.

Il apparaît ainsi que chaque agent sur la boucle de rétro-activité dispose d'une capacité d'alerte et de régulation en rapport à un objectif soit de rationalité, soit de consensus, d'efficience, d'équité, etc. Ce sont lorsque ces mécanismes sont inactifs ou étouffés qu'un effet nocif risque d’apparaître et entraîner un risque systémique dans l'ensemble du processus politique.

 

Tableau d'évaluation de criticité des politiques publiques

Pour compléter notre démarche d'analyse du système politique ; dont l’identification du périmètre, des fonctions, des contraintes d'activité et d'environnement, des paramètres critiques à mettre sous contrôle, mérite d'être poursuivie et développée : nous pouvons d'ors et déjà esquisser un tableau d'évaluation de criticité selon la méthode AMDEC3.

Celui-ci permet de répertorier de manière systématique les modes de défaillance potentiels. Notre expérience et nos références nous permettent de décrire des modes de défaillance « type » à prendre en compte.

Il reste à définir « pour chaque mode de défaillance : ses) cause(s) ; son indice de fréquence (classe d'occurrence) ; ses effets ; son indice de gravité (classe de sévérité) ; les mesures mises en place pour détecter la défaillance ; son indice de détection (classe de probabilité de détection). »

 

Note F

Fréquence ou

probabilité d'apparition

Note G

Gravité

Note D

Probabilité de

non-détection

10

Permanent

100

Perte de souveraineté – Division nationale & guerre civile

10

Aucune probabilité de détection – Veille et Expertise défaillantes

5

Fréquent

50

Déficit budgétaire et commercial – Distorsion des conditions sociales et misère

5

Un système de détection est en place mais n'est pas infaillible – Autorégulation défaillante

1

Rare

10

Renouvellement des générations – Prospérité commune

1

Le système de détection est infaillible – Autorégulation veille active des agents

Tableau 3 : Tableau d'évaluation de la criticité des politiques publiques

 

Pour différencier ce tableau d’évaluation du précédent (tableau 1) nous avons relevé l'échelle de notation de 1 à 10. Chaque jour une Nation connaît le deuil d'une mort d'homme, mais aussi la joie et l'espoir d'une naissance ; l'important ici - lorsque la cause n'est ni criminelle, ni provoquée par négligence - c'est d'atteindre l'équilibre par le renouvellement des générations qui est le niveau de risque minimum.

Soulignons que ce tableau est non exhaustif et mérite d’être complété. Les cas de défaillances et leurs causes doivent être détaillées selon une analyse systémique ainsi que les moyens de détection et les mesures de sécurité à mettre en place. Un système politique ayant atteint un certain seuil d'instabilité ne fonctionnera qu'en mode dégradé et ce mode devient d'autant plus critique que les corrections ou les réformes nécessaires ne sont ni reconnues, ni appliquées soit par confusion, ignorance, négligence ou par effet d'accoutumance.

----

1Peter Senge, Alain Gauthier Le langage de la pensée systémique. La cinquième discipline

2chaque loi devenant marqueur d'une nouvelle injustice, chaque condamnation l'occasion d'un scandale

3Analyse des modes de défaillances, de leur effets et de leur criticité AMDEC http://fr.wikipedia.org/ 2011



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Réactions à cet article

  • Par Luc-Laurent Salvador (---.---.---.110) 21 janvier 2012 17:24
    Luc-Laurent Salvador

    Bonjour,

    M’étant fait une « spécialité » des réactions circulaires, vieille notion du 19e archifondamentale qui s’est retrouvée dans maints modèles cycliques des théories organisationnelles du XXe siècle (théorie du chaos y compris), je ne pouvais qu’être intéressé par votre tentative.

    Cependant, je dois vous l’avouer, je pense qu’elle n’ait pas abouti.
    Vous n’avez donné aucun exemple clair (dans le domaine politique) qui corresponde à la définition tout à fait satisfaisante que vous donnez des boucles de rétroaction : « dispositif qui lie l’effet à sa propre cause »

    Si vous faisiez un article simplement sur ce thème illustré d’exemple tirés du domaine socio-politique, vous auriez un grand succès je crois.

    Si j’ai une suggestion à vous faire sur ce point, c’est d’évoquer des choses comme les prophéties autoréalisatrices de Merton concernant le racisme blanc aux U.S.A qui interdisait aux Noirs d’accéder aux syndicats et qui, dès lors qu’ils n’étaient pas défendus, les amenaient à accepter de travailler à prix de misère et surtout à travailler sans faire grève, ce qui favorisait le rejet des Noirs par les Blancs (outrés de les voir faire ainsi le jeu des patrons) et renforçait la volonté des Blancs de barrer aux Noirs l’accès aux syndicats, et... la boucle est bouclée...

    Quoi qu’il en soit, vous avez bien raison d’y insister et tourner autour de cette notion, l’essentiel se joue dans les boucles.

    Ce qui n’est pas dans les boucles, n’est juste que de l’écume, de l’aléa fragile et sans grand intérêt au final.

    • Par jean-jacques rousseau (---.---.---.120) 22 janvier 2012 13:28

      Je vous donne raison sur ce point : il manque un exemple pratique d’analyse systémique. Ici je n’aborde que des généralités et des hypothèses qu’il serait intéressant de vérifier.

      Cependant je ne suis pas spécialiste de l’évaluation du risque systémique et je pense qu’une évaluation de ce type exige une réflexion pluridisciplinaire à laquelle j’estime ne pouvoir donner qu’une modeste contribution. 
    • Par jean-jacques rousseau (---.---.---.120) 22 janvier 2012 13:42

      Pour répondre plus précisément à votre objection selon laquelle je n’ai pas souligné par un exemple le principe de rétro-action qui lie l’effet à la cause en fin de cycle. Je vous avoue que c’est ce que j’ai tenté de faire dans la description d’un cycle politique pervers :


      « Ces lois iniques et contraires au bien commun scandalisent un peu plus l’opinion et l’abondance et la complexité des textes ne parvient jamais a renverser ce sentiment de tromperie et de trahison organisée. Un sentiment aggravé par l’ingérence du pouvoir contre l’indépendance du pouvoir législatif et judiciaire. Ce qui, en revenant par effet-boomerang (4) en direction du gouvernement qui en est à l’origine : cristallise dans le texte l’absurdité d’une politique2 ; contribue à fragiliser le régime dans l’opinion du fait de la dégradation accélérée de la situation qu’elle provoque dans l’environnement international, social, économique ou naturel. Selon cette inaptitude caractérisée a répondre à une crise donnée et servir le bien commun il devient alors évident que le pays mal gouverné s’enfonce chaque jour davantage dans la ruine et la division.

      La boucle de rétro-activité a bien fonctionné : elle vient de lier - avec un certain délai - l’effet avec sa propre cause selon un phénomène d’accélération non contrôlée typique d’un cycle négatif. »

      Peut-etre n’ai-je pas assez souligné l’effet rétroactif entre : impulsion d’une politique non-consensuelle par le gouvernement —> rejet du gouvernement par la population pour non-réponse à ses besoins ?


  • Par jean-jacques rousseau (---.---.---.120) 22 janvier 2012 13:53

    Si j’avais une critique à formuler sur mon propre texte je la placerai plutot dans l’articulation entre une notation/évaluation type RCEL et son intérêt dans l’évaluation du risque systémique selon les modes de défaillances qui n’est évidente.


    C’est pourquoi je conclue cet article par la formule : « Soulignons que ce tableau (modes de défaillances et criticité) est non exhaustif et mérite d’être complété. Les cas de défaillances et leurs causes doivent être détaillées selon une analyse systémique [améliorée] ainsi que les moyens de détection et les mesures de sécurité à mettre en place. » 

    Je boucle la boucle de mon commentaire :« une évaluation de ce type exige une réflexion pluridisciplinaire et approfondie »

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