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La transformation du paysage administratif local dépend des praticiens

Sortira-t-il vraiment quelque chose du rapport du comité Balladur pour la réforme des collectivités territoriales ? L’inefficacité actuelle du mille feuilles administratif est certaine, mais les solutions pourraient prendre un autre chemin que la réforme législative. Il faut surtout faire exploser la disparité des moyens de l’administration territoriale au lieu de la dissimuler. La révolution a peut-être déjà germé.

Edouard Balladur a intitulé son rapport sur la réforme des collectivités locales «  Il est temps de décider ». Beaucoup de spécialistes des institutions publiques locales ont le sentiment qu’il est plus que temps. Ce titre donné au rapport est bien dans la ligne de la réhabilitation du volontarisme politique défendu par le Président de la République. 

Tout le monde reconnaît l’excès du nombre de niveaux d’administration et la complexité du système préjudiciable à son efficacité. La perte de substance de nombreuses communes et des territoires ruraux est la première cause de difficulté et pourtant le rapport Balladur reste d’une grande discrétion sur cet aspect primordial. Les électeurs ruraux sont sur-représentés, mais leurs élus sont d’une discrètion de violette quand il s’agit de décrire la très forte disparité d’administration teritoriale dans notre pays.

Le schéma territorial dominant sous l’éteignoir

Le rapport s’attarde plus sur le couple région-département que sur le couple commune-communauté, et surtout il se penche bien davantage sur les métropoles urbaines que sur les incapacités d’adaptation des zones rurales. La création de pôles de gestion publique cohérents à l’échelle européenne est une préoccupation tout à fait compréhensible. Cette idée juste pêche néanmoins par un diagnostic insuffisant. Il suffit de regarder nos partenaires européens : nulle part en Europe, on ne laisse de vastes territoires ruraux exangues sans réels moyens d’administration publique locale comme en France. Au lieu de quitter les errements du centralisme, on risque de s’abandonner à la tentation de le multiplier : qu’importe les malheurs du sud-ouest pourvu que Bordeaux et Toulouse deviennent des pôles européens, tant pis pour la Corrèze pourvu que l’agglomération de Brive progresse... Cette facilité fait consensus parce qu’il y a des données simples et fondamentales dont les politiques ne veulent pas entendre parler. Ni les urbains, ni les ruraux.

« La structure même de l’administration territoriale de notre pays, parce qu’elle peine à s’affranchir du morcellement et de l’uniformité hérités de deux siècles passés handicape la société française, confrontée à des défis économiques inédits », le rapport décrit avec justesse la complexité brouillonne sur mais il garde sous la chappe du silence l’inégalité massive que cela recouvre et ses conséquences. L’appauvrissement des services publics des banlieues fait l’objet d’une allusion, mais le problème central soulevé ici est d’une nature différente, il ne s’agit pas d’une question intra-urbaine mais de la dispersion de l’administration publique sur des territoires dont la cohérence, à l’exception peut-être de quelques métropoles, mélangent de l’urbain et du péri-urbain qui pénètre de vastes secteurs ruraux. Ce faisant, le rapport met sous l’éteignoir le schéma dominant qui concerne au moins les deux tiers des français : une hétérogénéité considérable du potentiel administratif territorial entre le centre et la périphérie.

Il y a en France des arrondissements ruraux excempts de toute technocratie territoriale. Si l’on publiait une cartographie des cadres de catégorie A de la fonction publique territoriale, on découvrirait des arrondissements désertiques. Les petites collectivités rurales sont sans appui d’analyse ou de proposition dans leurs petites administrations. N’oublions pas que la capacité à produire des projets dépend étroitement du capital humain des administrations quel que soit le niveau. Cela met en dysharmonie les administrations de l’Etat lui-même. La nature même du travail de contrôle de légalité dans les services du Préfet est en réalité très différente dans un département peuplé et actif comme peut l’être la Seine Maritime, couverte de communes moyennes, et dans un département moins dynamique comme l’Orne qui compte 5 communes de plus de 5 000 habitants.

L’ignorance entretenue de la disparité des moyens de l’administration territoriale

La réduction des services déconcentrés de l’Etat n’ont pas les mêmes conséquences suivant le contexte territorial. Dans les territoires ruraux, il y a un véritable problème de prise en mains des évolutions sociales, économiques et même administratives. Par exemple, la Commission Départementale de la Coopération Intercommunale du Lot et Garonne relève que 11 communautés de communes sur 23 ont moins de 5 000 habitants, et que 8 de ces communautés parmi les 11 petites ont une «  faible, voire très faible activité ». Beaucoup de ces collectivités rurales sont de fait dans l’incapacité technique de respecter les prescriptions règlementaires dans de nombreux domaines (police, instructions comptables, marchés publics, etc).

La disparité des moyens génèrent une disparité des pouvoirs, et notamment du partage réel de leur contenu entre les collectivités et les administrations déconcentrées de l’Etat. Ces administrations départementales françaises sont plus hétérogènes qu’elles n’y paraissent elles aussi, elles s’adaptent à leur contexte, même si cela doit être officiellement bien dissimulé derrière l’unicité indivisible et règlementaire. D’un côté les urbains ne partagent pas toujours les difficultés des ruraux, de l’autre les notables des zones rurales tirent encore leur pouvoir de l’opacité qui règne entre l’administration de l’Etat et les électeurs, les élus municipaux ou même les personnels de mairie. 

Bruno Sido, président du conseil général de la Haute- Marne, a parfaitement expliqué devant le comité Balladur les conséquences de cette disparité des moyens d’administration dans les territoires et les conséquences au regard de la question de la clause générale de compétence pour les départements : «  il y a deux types de département : les départements ruraux et les autres ». Si les départements ne sont pas présents dans l’aménagement des territoires ruraux, il n’y a personne d’autre pour le faire. C’est le cas en particulier pour le développement du haut débit par wimax ou par la fibre optique. Si le Conseil Général de la Haute Marne ne s’était pas porté maître d’ouvrage pour le mémorial Charles de Gaulle, son Président peut affirmer que cette réalisation n’aurait tout simplement pas été envisageable.

La disparité du niveau des capacités des administrations locales dans les territoires est un fait majeur. Une cartographie du nombre d’agents territoriaux ou de la dépense publique locale par habitant serait sans doute très instructive également. Exemple comparé : le bilan social de la ville de Sceaux, 20 000 habitants, affiche 422 salariés ; la communauté du Pays des Brières et du Gesnois, 20 000 habitants aussi, avec ses 15 communes et son administration n’en cumule pas la moitié. Sans parler de la communauté d’agglomération des Hauts de Bièvre dont Sceaux est membre, ni des différences de moyens entre les départements de la Sarthe et des Hauts de Seine. Mais surtout, la ville de Sceaux a un bilan social, des cadres territoriaux et un comité technique paritaire municipal pour discuter l’organisation des services, alors qu’aucune des 15 communes sarthoises ne dispose d’un seul de ces trois éléments. La communauté des Brières et du Gesnois est elle-même dans le quasi-dénuement de ces instruments. L’illisibilité de la disparité de moyens d’administration locale est aussi une ignorance entretenue.

La révolution s’organise chez les praticiens

En décrivant le morcellement sans traiter de l’abandon de nombreux territoires qui en résulte, le rapport Balladur est voué à une radicale insuffisance. Il est cependant possible d’être optimiste et qu’une évolution significative prenne corps sans aucun texte législatif de réforme. Ce n’est pas forcément à l’Etat de décider l’essentiel, en est-il capable ? Depuis quelques mois, on voit poindre une réflexion sur la mutualisation des services communaux et communautaires et surtout il y a des débuts de mise en oeuvre : à Blois, à Besançon, à Mulhouse, à Saint-Seine l’abbaye ou dans la communauté de la Plaine tonique , à Belfort, etc.

Toutes ces tentatives d’avant-garde prennent corps à contre-pied de l’option juridique fondamentale des textes de la décentralisation des années 80 et de l’intercommunalité des années 1990 qui voulaient la séparation absolue des moyens sur la base de la distinction des compétences. Les praticiens veulent au contraire donner la priorité à la coopération de moyens avec des administrations territoriales qu’on appelle à travailler pour plusieurs conseils élus. Il a fallu passer des obstacles de la réglementation nationale mais aussi européenne. Le plus remarquable, c’est que toutes ces expérimentations sont confrontées à l’hétérogénéïté du niveau d’administration publique locale entre la ville centre et la périphérie. Dans le cas évoqué plus haut du Lot et Garonne, le bassin de vie d’Agen comprend la seule communauté d’agglomération du département mais aussi 4 communautés de communes de moins de 5 000 habitants. Le double enjeu est bien là : en finir avec les charges de centralité indues pour les villes et développer un niveau unique de service public sur l’ensemble du bassin de vie de la population.

Le Législateur est nécessaire dans la transformation de notre paysage administratif local, mais il n’a pas forcément à tenir la place centrale. Le changement réel ne vient pas du haut, la mise en oeuvre de communautés locales cohérentes plus puissantes pourrait même jouer un rôle considérable dans la réforme de l’Etat. Par exemple, si nos communautés locales étaient moins nombreuses et plus puissantes, aucun ministre ne pourrait se permettre de proposer au Parlement la mise en place d’un service minimum d’accueil pour faire face aux grèves de ses fonctionnaires avec les moyens d’administrations locales dont il n’est pas le patron. L’Etat ne peut vouloir rationaliser l’administration locale et profiter de ses faiblesses en même temps.

 

Illustration : plus la ville grandit, plus le nombre d’agents par habitant monte (Source : Centre de gestion de la Grande Couronne – Versailles)


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17 réactions à cet article    


  • Fergus fergus 15 avril 2009 15:23

    Bravo, Céline, pour cet article très technique mais aussi très intéressant.

    Il est évident que des pans entiers de territoires ruraux, le plus souvent à faible (voire très faible) production agricole ou industrielle sont délaissés par les pouvoirs publics et les administrations centrales, qu’elles soient nationale ou régionales. Et les communautés de communes qui s’y forment (souvent dans la confusion et sans vision d’avenir) n’ont pas l’ombre d’une chance, par manque d’habitants et d’activités, de rivaliser avec les communautés urbaines.

    La solution ne peut donc venir que d’une revitalisation des services publics passant par de réelles priorités en matière de péréquation des moyens de l’Etat et des Collectivités, tant financiers qu’humains. 


    • Plus robert que Redford 15 avril 2009 16:47

      Excellent article
      Bon commentaire

      Pas mieux...

      Si !

      Je regrette que ce genre d’information attire moins les foules que les Dieudonneries ou les délires Sarkoplectiques...


    • Céline Ertalif Céline Ertalif 15 avril 2009 18:43

      Merci de vos encouragements. Je voudrais bien faire plus facile...


    • masuyer masuyer 15 avril 2009 21:50

      Bonjour Céline,

      comme toujours très intéressant, et je souscris pleinement au commentaire de Plus Rober que Redford. Comme quoi, on a la presse qu’on mérite, c’est comme les élus. smiley


      • titi 16 avril 2009 08:54

        « Il y a en France des arrondissements ruraux excempts de toute technocratie territoriale. »
        Et c’est un mal ?

        « Si l’on publiait une cartographie des cadres de catégorie A de la fonction publique territoriale, on découvrirait des arrondissements désertiques. Les petites collectivités rurales sont sans appui d’analyse ou de proposition dans leurs petites administrations »
        Reflexion bien francaise... pour réfléchir il faut le diplome-qui-va-bien avec le classement, l’échelon, le coefficient qui-va-bien. Sinon point de salut.

        Vous oubliez qq chose de fondamentale dans votre analyse : c’est la composition des conseils municipaux.
        Dans les grandes agglomérations il s’agit de professionnels de la politique. Leur souci c’est la préparation du congrès de tel ou tel parti. Ce sont des parachutés qui ne connaissent pas le territoire qu’ils sont censés administrrés.
        Dans les petites communes les conseils sont des gens du cru qui ont une activité professionnelle (cadre, enseignant, etc...) et qui connaissent par coeur leurs administrés et les problèmes qu’ils rencontrent. Ils n’ont pas besoin d’un catégorie A pour leur dire se qu’ils savent déjà.
        Et surtout quand les impots locaux augmentent ils se font interpeler au café, sur le marché, au travail. Alors que dans les grandes villes les conseils n’ont pas beaucoup de comptes à rendre. Au pire ils sont remplacés par d’autres parachutés qui seront occuper à preparer le prochain congrès de l’autre parti...
        La modération salariale n’impose donc pas les mêmes contraintes.


        • Fergus fergus 16 avril 2009 10:01

          Le problème, Titi, c’est que dans des milliers de communes rurales de moins de 100 habitants où il n’y a pas un seul conseiller qui comprend vraiment le monde administratif dans lequel il vit. C’est notamment le cas dans les toutes petites communes rurales d’Auvergne d’où je suis issu. Certaines en sont même arrivées à inscrire comme conseillers des personnes manifestement hors d’état d’assurer la fonction : malades, vieillards ou expatriés disposant d’une résidence sur place.

          D’autre part, on peut également interpeller les élus dans les villes lorsqu’ils se frottent à la population, que ce soit sur les marchés ou lors de manifestations diverses, sportives par exemple. Personnellement, j’ai souvent parlé à Paris 13e avec le socialiste Le Guen ou le RPR Toubon (celui-ci m’avait même saisi au col un jour d’énervement !).   


        • Céline Ertalif Céline Ertalif 16 avril 2009 13:04

          @ Titi
          La défense de la fonction publique n’est pas forcément ma tasse de thé. Figurez-vous que je ne suis pas fonctionnaire, et que cela m’a valu bien des diffcultés et des ennuis depuis que je travaille dans le secteur public local. En ce moment même...

          Ensuite, vous vous faites de grandes illusions si vous pensez que les nombreux élus peuvent compenser l’absence de professionnels. Le contact avec la population est une partie du rôle des élus, mais les élus n’ont pas grand chose à décider s’ils n’ont pas de professionnels pour élaborer les dossiers.

          Rien de ce que vous dites n’est faux, c’est juste un peu superficiel. Moi, je voudrais bien qu’on fasse plus de jurys citoyens et qu’un jour vous en fassiez partie !


        • titi 16 avril 2009 13:57

          La « professionnalisation » de la fonction administrative existe dans tous les domaines (je pense en particulier au milieu associatif). Mais les projets dans les petites communes ne se traitant qu’un à la suite de l’autre pour des raisons de budget ; la prise de compétence sur un dossier peut se faire au cas par cas sans aide extérieure.

          La multiplication des « spécialistes » est plus souvent due au bétonnage « ceinture et bretelle » qu’à une véritable nécessité.
          Il est bien évident qu’un Colomb, Delanoé, Juppé ne peuvent se permettre qu’un arbre tombe un soir de tempête sur le public d’un concert classique même si toutes les dispositions ont été prises. Alors que Lyon, Paris, et Bordeaux le pourrait.
          Ces spécialistes ne servent pas leur communauté mais un système.

          D’autre part concernant le jury citoyen je trouve le concept totalement absurde. Quelle en serait la légitimité ?
          Il n’y a que deux possibilités : soit le conseil municipal issu des urnes, et mandaté. Soit le référendum local où tous les habitants pourraient s’exprimer.
          Il n’y a pas de solution intermédiaire qui regrouperait ceux qui le veulent bien , ou ceux qui ont le temps, ou ceux qui pensent que leur avis a plus d’importance que celui de leur voisin.


        • Fergus fergus 19 avril 2009 16:28

          @ Titi.
          Ne pas avoir recours à une aide « extérieure » lorsqu’il n’y a pas de compétence particulière dans une commune (un cas, je le répète, très fréquent dans les micro-communes rurales), c’est courir le risque de faire des conneries en matière technique ou budgétaire, ou des choix délirants, tels ces éclairages « place des Vosges » installés dans certains villages essentiellement composés d’exploitations agricoles !


        • zelectron zelectron 16 avril 2009 09:39

          @Celine
          dans ma commune il y a environ 350 « employés » (pas forcément utilisés) municipaux, ceci correspondait aux règles « numerus clausus » du temps où il y avait 12000 habitants, aujourd’hui 13 à 1400 habitants : toujours le même nombre de « fonctionnaires » : c’est « normal » ?


          • Céline Ertalif Céline Ertalif 16 avril 2009 13:07

            La question du nombre de salariés ou de la charge salariale dans les communes est de moins en moins lisible en soi en raison des variations de contenu des communautés.


          • cathy30 cathy30 16 avril 2009 11:57


            Céline,
            Article soporifique. Je comprends qu’il n’y a que très peu de personnes pour commenter. D’autre part, le sujet n’interesse pas puisque la plus grande opacité sur le sujet est de rigueur. Vous soulignez le manque de catégorie A sur les territoires ruraux, c’est un fait, c’est pas volorisant du tout et de plus avec une surcharge de travail considérable. Mais pourquoi ne pas parler de la désertification totale du service public dans les campagnes.

            alors là la totale avec ça /

            Si le Conseil Général de la Haute Marne ne s’était pas porté maître d’ouvrage pour le mémorial Charles de Gaulle, son Président peut affirmer que cette réalisation n’aurait tout simplement pas été envisageable.

            Le contribuable sera ravi d’apprendre ça, alors que la poste et hopitaux sont inexistants, Vous êtes d’une mauvaise foi évidente puisque toutes les communautés de communes reçoivent des subventions selon leur projet.

            A part ça, le vocabulaire est hermétique et ne peut que concerner des gens pratiquant le jargon administratif. J’ai dû faire un gros effet pour ne pas décrocher. Si je l’ai lu donc c’est que le sujet m’interesse


            • Céline Ertalif Céline Ertalif 16 avril 2009 12:55

              Je suis désolée d’être soporifique et d’employer un vocabulaire « hermétique ». Je pense que la sur-information sur certains sujets nationaux ou internationaux compense une sous-information sur d’autres sujets publics pas moins essentiels. Il y a une réelle difficulté à expliquer. Comment faire mieux ?

              Sur ma mauvaise par rapport aux communautés de communes, je ne comprends pas ce que vous voulez dire. Peu importe l’appréciation qu’on peut avoir sur le mémorial à Colombey, le fait est que les opérations de développement dans les territoires ruraux dépassent les communes et les communautés existantes.


            • titi 16 avril 2009 14:12

              « Le contribuable sera ravi d’apprendre ça, alors que la poste et hopitaux sont inexistants, Vous êtes d’une mauvaise foi évidente puisque toutes les communautés de communes reçoivent des subventions selon leur projet »

              Le développement du tourisme étant à peu prêt la seule voie de développement de la plupart des communes rurales, je pense que en effet ils peuvent se réjouir.

              Concernant les hopitaux et la poste, je pense que ces mêmes contribuables sont capables de faire 30 kilomètres pour aller à Chaumont acheter un carré de moquette ou 100 km pour des vétements dégriffés, ils peuvent également faire ces 30 kilomètres pour rendre visite à leur mère grand hospitalisée...
              Les modes de déplacement ont changé. Il est logique que le maillage des services publics évolue également. Mais c’est un autre débat...


            • Marsupilami Marsupilami 19 avril 2009 16:37

              @ Céline


              Que dire de plus ? Excellent et passionnant article très bien documenté. Il faudrait faire un Grenelle des commissions Balladur pour mettre en chantier ces réformes. Même pas sûr que ce soit suffisant…

              • gros2 16 juillet 2009 15:12

                  • salut Céline
                    dans ton dernier forum....vache, le plancher, hein ?
                    juste pour te dire que ce n’est pas un hasard si avox évolue comme ça

                    Anticiper les situations de crise sur Internet pour qu’elles ne finissent pas dans la rue

                    pense au : comment ?

                    a+

                    Tall

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