Le Poids de l’Etat Providence : regards sur le Monde

La presse et les médias dominants

• -qui sont tous propriétés de grands groupes économiques ou financiers, et pourtant largement subventionnés par l'Etat :

Le Figaro ( Dassault) : 16 179 637 Euros, Le Monde (Niel Berger Pigasse) : 16 150 256 Euros, Liberation (Rothschild) : 9 832 531 Euros, Le Nouvel Observateur (Perdriel & Niel Berger Pigasse) : 8.284.007 Euros) ... sans compter Lagardère-Active (Europe 1, MCM, Paris Match...), Bolloré-Vivendi-Canal+, Bouygues TF1, Bernard Arnault - Les Echos, F.Pinault-Le Point...-

• - s'emploient donc largement à dénoncer toutes les tares de la fonction publique, trop lourde, trop chère, inefficace voire inutile en même temps qu'ils démontent les privilèges des fonctionnaires : stabilité de l'emploi, retraite, primes.

Le but de cet article n'est pas de défendre les fonctionnaires mais de voir quelle est réellement la place et le coût relatif de la Fonction Publique (FP) en France et plus généralement quel peut être son rôle dans un Etat développé moderne.

Les Services occupent une place de plus en plus grande dans les économies développées actuelles :

Ils représentent prés de 80% des emplois mais aussi de la valeur ajoutée produite comme on peut le lire sur l'article du blog.

La FP se range dans la catégorie des services. Même les économistes les plus libéraux reconnaissent la nécessité d'un périmètre minimal de l'Etat : les fonctions régaliennes, justice, ordre et sécurité, armée, administration centrale minimale impliquent l'existence d'une FP minimale et de services externalisés payés par l'Etat donc par les contribuables.

Dans tout Etat développé se pose donc le problème de la prise en compte de la FP dans le PIB au même titre que les services marchands substituables. Pour bien comprendre l'approche choisie par les concepteurs du PIB, il est nécessaire de s'interroger sur sa construction.

Analyse de l'indicateur PIB, place de la FP.

On peut trouver dans l'excellent site de Francis Malherbe, spécialiste de comptabilité publique et de statistiques les différentes approches du PIB. Le mode de calcul du PIB a été normalisé à l'échelle mondiale de manière à pouvoir comparer les économies et leur évolution. On peut discuter de sa pertinence ou de l'opportunité d'introduire des indicateurs alternatifs prenant en compte l'environnement, la durabilité et traduisant de façon négative le traitement de pollutions ou d'aléas catastrophiques. Précisons ici les différentes approches du PIB.

• mode production : Produit intérieur brut = somme des valeurs ajoutées+ impôts sur les produits- subventions sur les produits
• mode revenu : Produit intérieur brut = Rémunération des salariés+ impôts sur la production et les importations- subventions+ excédent d'exploitation revenu mixte
• mode demande : Produit intérieur brut=Consommation finale+ Formation brute de capital fixe+ Variation des stocks+ Acquisitions moins cessions d'objets de valeur+ Exportations
  - Importations

Les règles de comptabilité internationale font que ces trois modes donnent le même résultat.

En voici une illustration fournie par l'économiste Jean Gadrey pour le PIB France 2012 :

Le mode revenu permet donc de voir que tous les revenus, y compris ceux des fonctionnaires, contribuent positivement au calcul du PIB. Dans les autres modes de calcul les revenus de la FP apparaissent à la fois dans les comptes "valeur ajoutée" ou "consommation finale" et "impôts sur les produits" en tant qu'éléments de la consommation des agents de la FP.

Le fait pour un service -quel-qu’il soit- d’être fourni dans un cadre public ou marchand ne change donc pas l'incidence de sa contribution au PIB.

Le seul critère de jugement valable est donc la pertinence ou l'opportunité du service rendu puis son rapport qualité-prix.

Anlyse de la FP et de l'emploi public en France

les données suivantes sont extraites des rapports :

www.strategie.gouv.fr/.../2011-03-03-_synthese_emploi_public_0.pdf

fonction publique chiffres clés 2012

http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=0&ref_id=ip1442#inter2

Il y a trois FP : La FP d'Etat FPE, la FP territoriale FPT et la FP hospitalière FPH. Il est bon de rappeler par ailleurs que SNCF, EDF, GDF, France Télécom sont des sociétés de droit privé et que la Poste est une Société anonyme à capitaux publics ; leurs employés ne sont plus des fonctionnaires !

■ 5,2 millions de personnes travaillent dans les trois fonctions publiques, soit 19,5 % de l'emploi total (salarié et non salarié) en France (Métropole + DOM), au 31 décembre 2010.

■ 2,307 millions d'agents travaillent dans la fonction publique de l'État (FPE, dont 1,888 millions dans les ministères, et 420 000 dans les ÉPA nationaux), soit 44,1 % de l'emploi public. (EPA : établissement public à caractère administratif)

■ 1,811 million d'agents travaillent dans la fonction publique territoriale (FPT), soit 34,6 % de l'emploi public : les 3/4 dans les régions, départements et communes, et 1/4 dans les ÉPA locaux.

■ 1,110 million d'agents travaillent dans la fonction publique hospitalière (FPH), soit 21,2 % de l'emploi public : 90 % dans les hôpitaux, 7 % dans les maisons de retraite et 3 % dans les « autres établissements médico-sociaux ».

■ Les trois fonctions publiques emploient 3,8 millions de titulaires, 898 000 non-titulaires (hors 143 000 emplois aidés), 40 000 ouvriers d'État, 48 000 assistantes maternelles, 105 000 médecins et 322 000 militaires.

■ Depuis 2007, les effectifs des trois fonctions publiques sont quasi-stables. Ils sont stables entre 2009 et 2010 (-0,1 %). Les évolutions sont contrastées selon le versant de la fonction publique : -1, 0 % dans la FPE, +0,2 % dans la FPT et +1,3 % dans la FPH.

■ Parmi les agents des trois fonctions publiques, 29 % des agents sont en catégorie A (cadre), 23 % en B (profession intermédiaire), 47 % en C (ouvrier-employé) et 2 % ont une catégorie indéterminée. Dans la FPE, 5 % des agents relèvent de la catégorie A+.

■ Le taux d'administration des trois fonctions publiques est de 70 agents civils pour 1 000 habitants (Métropole + DOM).

■ L'âge moyen des nouveaux pensionnés de la FPE est de 58,7 ans en 2011, 58,6 ans pour la FPT et 55 ans pour la FPH.

■ Au 31 décembre 2011, les 2,6 millions de pensionnés des trois fonctions publiques ont touché une pension moyenne de 1 724 euros par mois.

■ En 2010, les agents de la FPE ont perçu un salaire net mensuel de 2 459 euros, les agents de la FPT de 1800 euros et ceux de la FPH de 2 205 euros.

Après cette description exhaustive faisons le point sur les-

Dépenses de la FP :

Les chiffres peuvent paraitre discordants parfois mais il faut bien faire attention aux dénominations utilisées. Le premier tableau donne en particulier les dépenses de toutes les rémunérations de personnel dans les administrations publiques (APU) et, en parallèle, l'ensemble de toutes les dépenses (travaux, prestations, services...) de ces APU comprenant donc les rémunérations.

Le dernier graphique donne entre autres la part des dépenses de personnel pour les APU d'état.

On peut retenir que les dépenses de tous les personnels (publics, privés, fonctionnaires ou pas) des APU représentent 13,2% du PIB et 23,3% de l'ensemble des dépenses (1152,2 Mds €) de toutes les APU ; Les APU centrales constituent la moitié de ces dépenses.

Les fonctionnaires représentent 19,5 % des 26,8 Millions d'emplois globaux ;

Les non-fonctionnaires travaillant dans des APU ou des entreprises publiques représentent 6,2% de ce total.

Structures et salaires des emplois dans le Privé et le Public :

On peut observer que les cadres constituent 19,1% des effectifs de la FP contre 18,5% dans le Privé. Près du tiers des cadres publics sont des enseignants.

Les catégories intermédiaires représentent 28,7% dans la FP contre 25,7% dans le Privé.

• La surreprésentation des Ouvriers- employés dans le Prive (56% contre 51) et le fait qu'ils soient légèrement moins bien payés (100 euros mensuels en moins) jouent sur le salaire moyen de 2459€ dans la FP contre 2082 dans le Privé. Les débuts de carrière des ouvriers-employés de la FP ont cependant dû être revalorisés car le blocage du point d'indice les rendait inférieurs au SMIC ; il en a été de même pour les professeurs certifiés qui débutaient à 2 SMIC en 1976, 1,25 en 2008 et 1,4 en 2012 ; (de 1976 à 2012 le salaire final est passé de 3,9 smic à 2,7 malgré l'ajout d'une hors classe !).
• Les cadres sont nettement plus payés dans le Privé avec près de 600 € de plus mensuel, la différence se réduit de moitié si on enlève les enseignants ;
• les professions intermédiaires ont des revenus assez voisins et, là aussi, les revenus des enseignants font baisser la moyenne de la FP.
• L'impact du recrutement par concours et de la stabilité de l'emploi entrainent une ancienneté moyenne plus élevée dans le public qui peut expliquer une partie de la différence de salaire pour les non-cadres

Les agents territoriaux sont les plus âgés : l’âge médian est de 44 ans, contre 41 ans dans la FPE et la FPH et 38 ans dans le secteur privé.

Cependant, en moyenne en 2005,les salariés du public étaient plus âgés (41,9 ans) que ceux du privé (39,2ans), et restaient plus longtemps en activité. Au sein du secteur public, des disparités existent : entre 1992 et 2005, l'âge moyen est passé de 42 à 43,5 ans pour les titulaires de la fonction publique de l'État, de 41 à 44,2 ans parmi ceux de la fonction publique territoriale et de 39,3 à 42,9 ans chez les titulaires de la fonction publique hospitalière.

• On observera que les enseignants sont moins bien valorisés en tant que cadres à la fois dans la FP et par rapport au Privé.

Quels sont les avantages du statut FP ?

• Stabilité de l'emploi.

En période de fort chômage et de crise cet avantage est d'autant plus important même s'il apparait de plus en plus menacé. Le Portugal et la Grèce ont ces dernières années licencié nombre de fonctionnaires. En France, l'emploi est conservé mais le fonctionnaire peut être muté ou se voir imposer du temps partiel en cas de réduction de postes-particulièrement dans l'enseignement, et sur des postes géographiquement éloignés.

• Garanties statutaires effectivement opposables.

Les droits et devoirs des agents sont garantis par les loi du travail et codes de la FP. L’État employeur en tant que garant de la Loi ne peut donc pas s'opposer aux requêtes d'application de la Loi. Il n'en est pas de même dans le Privé où le faible taux de syndicalisation et les traditions régaliennes patronales ne favorisent pas l'expression des revendications des salariés, surtout en période de fort chômage. Les relations hiérarchiques et les structures de contrôle peuvent cependant être tout aussi mal vécues que ce soit dans le Public ou le Privé.

• Pensions au lieu de retraites ?

Comme le titre un article des "Echos" qui n'est pas farouchement pro FP, " l’important n’est-il pas le résultat du calcul, c’est-à-dire le taux de remplacement du dernier salaire, au moment du départ à la retraite ?"

"Le taux de remplacement médian est proche pour la génération 1942, entre les salariés du secteur privé (74,5 %) et les salariés civils du secteur public (75,2 %)."

Il est vrai qu'il subsiste encore un certain nombre d'avantages sur l'age de départ pour les militaires ou les fonctionnaires de catégorie active (55 ans puis 57) (par exemple : éducateurs judiciaires ; gardiens de prisons ; infirmières, aides soignants des hôpitaux...).

La discussion devrait se faire sur la pertinence de ces différents avantages au sein de chaque branche.

Rappelons cependant que tous ces "avantages" résultent d'une sélection des personnels par concours avec environ un admis pour quinze candidats.

• Exemplarité de l’État ?

L’État ne se doit-il pas de montrer l'exemple en tant qu'employeur et porter ainsi les valeurs dont il est l'héritier : liberté, égalité, fraternité ? A condition de ne pas créer de privilèges de classe, de ne pas nuire à l'intérêt général et de remplir correctement les missions dont il est investi. Est ce vraiment toujours le cas ?

Comparaisons internationales

Les comparaisons internationales sont difficiles à établir car les systèmes d'organisation sont très différents ; Néanmoins, les études utilisées ont essayé pour chaque secteur d'évaluer les paramètres étudiés sur des périmètres les plus voisins possibles.

On peut remarquer que pour un nombre assez grand de pays, les taux de dépenses publiques sont assez proches : entre USA et France il n'y a guère que 2,3% PIB, ce qui n'est déjà pas rien, mais on pouvait s'attendre à plus.

L’écart avec l’Allemagne est par contre plus important, de l’ordre de 5,5% pib ; comme on peut le voir plus loin cet écart provient en grande partie de la santé 2,2%, de l’enseignement 1,6%, de la Défense 0,8% et de la protection sociale 0,2%.

Par ailleurs les dépenses globales de santé sont équivalentes en France et Allemagne ce qui montre bien à quel point l'organisation des systèmes de santé sont différentes dans ces deux pays.

L’ Allemagne dépense effectivement moins pour l’enseignement et la protection sociale du fait de sa démographie plus faible ; ses dépenses militaires sont également inférieures à celles de la France.On peut trouver des informations complémentaires ici.

On peut voir de nombreuses comparaisons internationales sur les politiques fiscales et sociales de pays de l’OCDE dans l’article : http://environnement.geopolitique.over-blog.fr/2013/11/entre-%C2%AB-ras-le-bol-fiscal-%C2%BB-et-comp%C3%A9titivit%C3%A9-o%C3%B9-se-trouve-le-r%C3%AAve-fran%C3%A7ais.html

• En revanche, avec seulement 40 soignants pour 1 000 habitants, la France apparaît assez mal classée dans l'OCDE
• Avec près de 20 agents hospitaliers pour 1 000 habitants, la France se positionne juste derrière la Norvège et le Royaume-Uni et apparaît comme le pays où le personnel hospitalier représente une part si importante (50 %) du personnel soignant.

Le graphique suivant montre le lien entre le poids de l'administration et sa centralité.

On voit sur le graphique que la France et l'Angleterre ont des positions très voisines qui s'expliquent par l'histoire difficile de l'élaboration des deux royaumes jusqu'au XVIII eme siècle puis par l'existence d'un vaste empire colonial. Il serait intéressant de savoir si la famille Royale britannique émarge dans ces statistiques au titre de personnel administratif !

La France gagnerait certainement à essayer de se rapprocher de la position de l'Autriche en baissant progressivement son taux d'administration total.

La réduction du fameux millefeuilles territorial et la réalisation d'une décentralisation transparente et citoyenne pourrait permettre d'obtenir une partie de cet objectif par une optimisation des taches ; une autre voie pourrait consister en une externalisation progressive de certaines fonctions intermédiaires en synergie avec des entreprises locales mais toujours avec un contrôle citoyen local pour éviter toute dérive oligarchique.

Cela ne pourrait se faire que dans le cadre de vastes débats publics, en mettant tout à plat, et dans les différentes branches ; cette réforme éventuelle ne peut pas être imposée par le haut avec de simples objectifs de réduction numérique.

C'est pourquoi il faudra impulser d'abord la politique de décentralisation.

Pour que des évolutions favorables puissent voir le jour il sera nécessaire que notre démocratie progresse en transparence et proximité. La démocratie locale, le non cumul des mandats et leur limitation dans la durée, la simplification administrative, la participation plus active des citoyens, leur représentation dans l'administration mais aussi dans l'entreprise, le vote obligatoire, la syndicalisation obligatoire, la suppression du Sénat... sont autant de pistes à étudier.