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Le silence du groupe socialiste à l’assemblée en dit long sur le projet de loi réfomant l’immigration

La réforme du droit de l’immigration : incohérences ou politique à deux vitesses ?

La réforme du droit de l’immigration mise en place par le gouvernement en ce milieu d’année 2006 comporte au moins deux volets : d’une part, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration publiée au JORF du 25 juillet et, d’autre part, la circulaire du ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire en date du 13 juin 2006 qui a pour objet le réexamen à titre exceptionnel de la situation de certains étrangers dont un enfant au moins est scolarisé en vue d’une admission au séjour . On peut considérer qu’il en comporte un 3e, qui consiste à définir un objectif de reconduites à la frontière en termes de nombres d’étrangers faisant l’objet de mesures d’éloignement , et qui a été fixé à 25 000 pour l’année 2006, contre 20 000 pour l’année 2005. On peut tout de suite noter que ce 3e volet de la politique d’immigration vient en contradiction directe avec le 2e volet qui permet au préfet de délivrer des titres au séjour à des ménages, dans certaines conditions.

I La loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration comporte des dispositions innovantes : il y est posé notamment le principe que (article 5) « l’étranger admis pour la première fois au séjour en France ou qui entre régulièrement en France entre l’âge de seize ans et l’âge de dix-huit ans, et qui souhaite s’y maintenir durablement, prépare son intégration républicaine dans la société française. A cette fin, il conclut un contrat d’accueil et d’intégration , traduit dans une langue qu’il comprend, par lequel il s’oblige à suivre une formation civique et, lorsque le besoin en est établi, linguistique. ». Ces dispositions sont l’objet du nouvel article L 311-9 du CESEDA qui ont eu peu d’écho dans la presse, laquelle s’est bornée à pointer un « durcissement » des conditions d’obtention d’un titre de séjour. Le principe d’un « contrat » entre l’étranger et l’Etat visant à définir les conditions de son installation en France dans un souci d’intégration est intéressant et on peut considérer qu’il aurait dû être prévu bien plus tôt.

Certes, sur un certain nombre de points, la réglementation du séjour des étrangers en France a été durcie ; ainsi en est il :

-  des conditions d’obtention du regroupement familial : d’une part, le délai au terme duquel l’étranger peut demander l’admission au séjour des membres de sa famille sera désormais de dix-huit mois au lieu d’un an auparavant, d’autre part, l’article 45 de la loi prévoit que la condition selon laquelle le demandeur doit disposer d’un logement considéré comme normal sera appréciée par rapport à une famille comparable vivant non plus seulement en France ( comme le prévoyaient les anciennes dispositions) mais « dans la même région géographique » et, enfin, le regroupement familial pourra désormais être refusé au demandeur qui « ne se conforme pas aux principes fondamentaux de la République ». Dernier point, l’article 47 de la loi prévoit que l’autorisation de séjour délivrée au titre du regroupement familial pourra être retirée pendant les trois années suivant la délivrance de l’autorisation. Ces modifications ont été les plus critiquées du projet de loi.

Elles ont toutefois été considérées par le Conseil constitutionnel, saisi par les députés et sénateurs de l’opposition, comme conformes à la Constitution, par sa décision du 20 juillet 2006, dès lors « que le législateur n’a pas remis en cause le droit des étrangers de faire venir auprès d’eux leur conjoint et enfants mineurs » , « s’est borné à modifier le critère permettant d’apprécier la stabilité du séjour du demandeur » et « s’est borné à définir les conditions , relatives à l’effectivité de la vie commune, du maintien de cette autorisation ». Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a considéré, s’agissant de la condition de logement, que « la mesure critiquée repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l’objet de la loi ». Enfin, on peut considérer que le législateur pouvait tout à fait prévoir que le droit au regroupement trouve sa limite dans le non respect par le demandeur des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, lesquels ont été définis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel depuis sa grande décision du 16 juillet 1971 44 DC sur la liberté d’association : il s’agit notamment de la liberté d’association (voir décision précitée), des droits de la défense (décision 70 DC), de la liberté individuelle (décision 75 DC), de la liberté d’enseignement (décision 87 DC) , de la liberté de conscience, pour ce qui concerne les principes concernant directement les droits des personnes . Sauf que par ces décisions, le Conseil constitutionnel a censuré des lois qui portaient atteinte à ces principes : exemple : décision du 12 janvier 1977 (75 DC) censurant la loi autorisant la fouille des véhicules comme contraire aux « principes essentiels sur lesquels repose la protection de la liberté individuelle ». Dans ces conditions, on voit mal la portée pratique des nouvelles dispositions qui reviennent à dire qu’un étranger pourrait, par son comportement, portait atteinte aux libertés citées plus haut.

- des conditions d’obtention d’une carte de séjour temporaire d’un an : celles-ci ont été « durcies » dès lors que la condition afférente à la présence en France depuis plus de dix ans a été supprimée. Cette suppression est discutable, dès lors que la présence en France depuis plus de dix ans, même dans des conditions irrégulières, suppose un certain degré d’intégration qu’il serait logique de reconnaître et c’est mettre l’étranger dans une situation très inconfortable car il éprouvera des difficultés sérieuses à réussir une nouvelle intégration dans son pays d’origine. .

II Cependant, et c’est plus surprenant, la loi ne comporte aucune disposition facilitant l’octroi d’un titre de séjour à des personnes mariées ayant au moins un enfant scolarisé. Le ministre de l’intérieur l’a fait...par voie de circulaire. Les critères posés par le chapitre III de la circulaire du 13 juin déjà mentionnée auraient pu trouver leur place dans la loi elle-même, d’autant qu’ils permettent de mettre en œuvre la notion « d’intérêt supérieur de l’enfant » au sens de l’article 3-1 de la convention internationale des droits de l’enfant. .

Les autorités administratives ont le devoir, lorsqu’ils prennent une décision à l’encontre d’un étranger en situation irrégulière, de prendre en compte « l’intérêt supérieur de l’enfant » et ce, en application de l’article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, dite « convention de New York » en date du 26 janvier 1990, publiée par décret du 8 octobre 1990. . L’ article 3-1 stipule, il est intéressant de le rappeler : « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ». Ces stipulations peuvent être invoquées devant le juge administratif. Le problème est que la notion « d’intérêt supérieur de l’enfant » n’a jamais été définie par le Parlement. Le Conseil d’Etat, statuant au contentieux sur les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, considère que l’intérêt supérieur de l’enfant n’est pas méconnu lorsqu’il n’est pas séparé de ses parents, ce qui relève d’une conception très restrictive de la notion contenue dans la convention déjà citée. La circonstance que l’étranger mineur soit scolarisé en France et n’ait aucun lien avec le pays d’origine de ses parents est dès lors sans conséquences ; voir sur ce point la motivation d’un arrêt récent du Conseil d’Etat en date du 16 mars 2005 : « Considérant, d’une part, que si Mme X fait valoir que deux de ses enfants sont scolarisés en France depuis leur arrivée sur le territoire national en juin 2000, il n’est pas établi qu’ils ne pourraient pas l’être en Algérie ; que, d’autre part, M. et Mme X font tous deux l’objet d’une mesure de reconduite à la frontière, de sorte que rien ne s’oppose, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, à ce qu’ils repartent avec leurs enfants dans leur pays d’origine ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’intérêt supérieur des enfants de Mme X n’ait pas été pris en compte ; »

... On est en droit de ne pas partager une telle analyse et c’est justement, me semble-t-il, ce qui sous-tend la démarche du collectif « enfants étrangers citoyens solidaires ». « L’intérêt supérieur de l’enfant » est en réalité une notion bien plus large, qui inclut outre le droit de vivre en famille, le droit à la scolarité et le droit au développement personnel dans un environnement stable. Ces droits son bien évidemment méconnus par la reconduite à la frontière des parents qui n’ont pu obtenir un titre de séjour et il est injuste de faire supporter aux enfants déjà intégrés dans leur vie quotidienne à l’école et dans leur quartier le traumatisme d’un renvoi dans un pays d’où leurs parents ont fui.

Dans ce contexte juridique, la démarche de soutien à des enfants scolarisés n’apparaît pas nécessairement comme un acte de « désobéissance civile » puisqu’elle défend « l’intérêt supérieur de l’enfant » qui, dans de nombreux cas, peut apparaître de manière légitime comme ayant été méconnu. En tout état de cause, il revient au Parlement d’effectuer un travail de transposition en droit interne de l’article 3-1 de la convention du 26 janvier 1990, c’est-à-dire de définir avec précision les droits d’un étranger mineur. Ce travail incombe aux élus qui ont pris fait et cause pour les « parrainages républicains » qui ont eu lieu dans plusieurs villes de France (exemple : à Nantes le 1er juillet dernier).

La méthode employée par le ministre de l’intérieur pour rendre effectives les stipulations de cette convention surprend le juriste, c’est le moins qu’on puisse dire.

Une circulaire n’est légale qu’à la condition de se limiter à l’interprétation des textes de droit positif : le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler cette jurisprudence fort ancienne dans un arrêt du 18 décembre 2002 Mme Duvignères publié au recueil : . une circulaire à caractère réglementaire qui institue une « règle nouvelle » et dont le signataire est un ministre est illégale car édictée par une autorité incompétente.

Il est étrange que le ministre de l’intérieur ait choisi de procéder ainsi. Il semblerait que, par ce texte qui n’a aucune valeur réglementaire, le ministre ait entendu donner un caractère effectif aux stipulations de la convention internationale des droits de l’enfant en posant des critères de nature à permettre à l’administration de prendre en compte « l’intérêt supérieur de l’enfant » autrement qu’à travers le filtre restrictif de la jurisprudence du Conseil d’Etat, évoquée plus haut. Le problème est que ces critères, qui devraient être posés de manière pérenne, ne le sont qu’à titre exceptionnel et humanitaire : le gouvernement s’écarte, par cette façon de procéder, des stipulations de l’article 3-1 de la convention internationale des droits de l’enfant qui impliquent l’obligation de prendre en compte l’intérêt de l’enfant de manière permanente. Quel est en réalité l’objectif poursuivi ? Obtenir un recensement des familles en situation irrégulière, afin de mieux procéder à l’éloignement de celles qui le demeureront ? Donner l’apparence d’un certain libéralisme social, en concédant l’admission au séjour dans des conditions qui satisfont une partie de l’opinion ? On est en droit de se poser la question.

On est également en droit de s’étonner de ce que les parlementaires d’opposition n’aient pas saisi l’opportunité du projet de loi relatif à l’immigration et à l’intégration pour proposer l’insertion dans le projet de dispositions visant à définir l’intérêt de l’enfant et à poser des critères destinés à permettre l’admission au séjour des ménages dont un ou plusieurs enfants sont scolarisés depuis au moins un an : c’était une façon de montrer, en tout cas, qu’en recourant à l’édiction d’une circulaire, le gouvernement dessaisissait le Parlement d’une partie de sa compétence. Voilà une occasion ratée de montrer les incohérences d’une politique d’immigration qui hésite entre fermeté et libéralisme. Marc Lesigne


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