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Accueil du site > Actualités > Politique > Les communes nouvelles arrivent

Les communes nouvelles arrivent

On dispose d’un avant projet de loi de réforme des collectivités locales, en 98 pages, depuis le 17 juillet 2009. C’est la première mouture issue des rapports d’Edouard Balladur et du sénateur Claude Belot, qui devrait se muter en projet de loi après le passage en conseil des ministres le 16 septembre prochain. La réduction du nombre des communes est au programme, dans une formulation très influencée par les échecs passés.

A l’annonce de l’avant-projet, la presse s’est focalisée sur deux points que je n’évoquerai pas ici, la création de conseillers territoriaux regroupant conseillers généraux et régionaux et l’apparition d’une dizaine de métropoles sous forme de nouvelle catégorie de collectivité territoriale. Il y a deux autres points moins spectaculaires, probablement plus importants dans ce projet de réforme : une série de dispositions renforçant la position des communautés par rapport aux communes et l’introduction des communes nouvelles.

C’est la 3ème tentative, après les échecs de 1959 et 1971, de diminuer le nombre de communes. Une partie de l’opinion y est favorable (1), mais il y a des résistances en particulier au sein de la population rurale, la plus directement concernée par l’éclatement communal. On accuse souvent le conservatisme des élus, mais les ruraux sont aussi très réticents à ce qui leur apparaît souvent comme une prise de pouvoir du centre sur la périphérie, plusieurs expériences de consultation dans les communes fusionnées ont montré qu’il était risqué de solliciter le consentement des électeurs de la campagne pour un regroupement. Cette nouvelle tentative affiche d’abord beaucoup de prudence, mais très tactique, elle prépare un encerclement.

 

Donc l’avant-projet de loi propose la création de communes nouvelles en substitution des communautés et de leurs communes membres. L’initiative de la création peut être prise soit par la majorité qualifiée des conseils municipaux de l’EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale, c’est-à-dire communauté de communes ou communauté d’agglomération), soit par le conseil communautaire, soit par le Préfet. Mais, de toute façon, la majorité qualifiée (les 2/3 des conseils représentant 50% de la population ou 50% des conseils représentant les 2/3 de la population) des conseils municipaux est requise. Ensuite, il faut encore une ratification par 50% des électeurs représentants au moins 25% des inscrits.

Qui plus est, le recours contre la procédure électorale est suspensif ! Entre nous, une telle consultation dans plusieurs communes ne peut que créer de l’agitation et ce type de recours a un coefficient de probabilité très élevé. Conclusion pratique évidente : aucun groupe d’élus communautaires ne devrait être assez fou pour proposer aux électeurs une chose pareille avant les élections municipales, nous voilà donc tranquilles jusqu’en 2014.

L’affaire ne se fera pas dans l’urgence, en tous cas pour l’instant. La commune nouvelle peut conserver des territoires en lieu et place des communes, avec un conseil de territoire, un maire de territoire et une mairie de territoire qui garde le service d’état-civil, en un mot : tous les symboles. On augmente les indemnités des élus des communes nouvelles de 30% par rapport aux communes ordinaires, on diminue de 30% celles des élus des territoires, et on divise par 3 le nombre maximum d’adjoints dans les territoires sans toucher au nombre de conseillers. On aura pourtant sans doute des difficultés à les réunir dans les petites communes devenues territoires.

 

La principale compétence communale bascule vers la communauté

Le Maire du territoire a les mêmes pouvoirs que le Maire de la commune pour tous les actes délégués de l’Etat, il donne son avis sur toutes les autorisations du sol. Le conseil du territoire est informé de tous les projets d’équipement dans son périmètre. L’avant-projet de loi s’inspire en fait du modèle des mairies d’arrondissement en vigueur à Paris, Marseille et Lyon. Un peu d’encouragement financier complète l’invitation à entrer dans la modernité des communes nouvelles : la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) sera composée de l’addition de toutes les DGF des anciennes communes et de l’EPCI plus une majoration de 10%. Est-ce que cela suffira à séduire et à provoquer les regroupements souhaitables ?

Le projet comporte aussi une série d’articles qui renforce les communautés en facilitant le transfert des compétences (majorité simple au lieu de majorité qualifiée) et surtout l’élargissement de la définition de l’intérêt communautaire. Sur ce dernier point, la décision n’est plus soumise aux conseils municipaux dans l’avant-projet. Il y a également deux articles qui favorisent ouvertement la mutualisation des services, en autorisant même le partage de biens, ce qui représente un stupéfiant revirement par rapport au dogme juridique de l’exclusivité des compétences qui régnait encore en maître il n’y a pas si longtemps. Il est aussi question de mutualiser la DGF, mais l’avant-projet annonce plus une intention qu’un dispositif qui prendra corps dans la réforme annoncée de la fiscalité locale à l’horizon de la loi de finances 2010.

Les communautés de plus de 30 000 habitants auront d’office, 6 mois après promulgation de la loi, compétence pour établir les plans locaux d’urbanisme, voilà le plus tranchant. La principale compétence communale bascule ainsi dans le champ communautaire, cela règle le problème de l’implantation des logements, et notamment des logements sociaux. Le terrain a été déminé en faisant de l’Ile-de-France un dossier à part, dans les autres agglomérations cette disposition ne fera pas forcément plaisir à tous les élus UMP, mais ce genre d’arbitrage est sans doute déjà entériné hors du champ des caméras bien avant l’examen du projet de loi à l’Assemblée Nationale. On peut se demander néanmoins pourquoi les plus petites communautés y échappent tant le laxisme en matière de péri-urbanisation est le fait des communes périphériques, tant cette situation constitue une épine dans le pied du développement durable, et tant les services de l’Etat lui-même y jouent un rôle anesthésiant.

 

Dédramatisation et garrot pour les résistants isolés

L’idée générale de cette loi est largement dominée par les préoccupations tactiques, on essaie de créer un processus évolutif. L’objectif d’intégration dans les communes « nouvelles » n’est pas dissimulé, mais on dédramatise. C’est une possibilité ouverte, et on met en avant un luxe de précautions, les conseils municipaux pourront se maintenir en conseils de territoire. On aide la mutualisation des services, et on encourage la fusion du côté des administrations locales. C’est moins polémique, alors que c’est sans doute beaucoup plus efficace. Le terme même de fusion a disparu, on efface toute provocation symbolique... Le second aspect de la tactique est moins glamour : on modifie les règles en faveur des communautés une fois que celles-ci sont instituées, on va modifier ainsi progressivement l’équilibre des pouvoirs en faveur des communautés, et on finira bien par se rendre à l’idée d’intégrer tout cela dans des communes nouvelles. Parallèlement on contraint les récalcitrants isolés à faire des communautés.

Pourvu que le tintamarre médiatique reste bien concentré sur la question hautement politique de la fusion des conseillers régionaux et généraux. Une fois que l’on aura permis la réduction du nombre d’administrations locales et leur rationalisation, la réduction du nombre de communes sera une question beaucoup moins préoccupante. Cette 3ème tentative pourrait être la bonne.

(1) voir l’article de Paul Cosquer

 

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15 réactions à cet article    


  • Paul Cosquer 7 août 2009 19:42

    Merci d’avoir inséré un lien vers mon article.

    Dans ce dossier comme dans beaucoup d’autres hélas, rien ne se fait de manière démocratique.


    • Paul Cosquer 7 août 2009 21:05

      Et la démocratie ne se mesure pas au nombre d’élus. Du moins ce n’est pas le principal critère et quand il y a pléthore, c’est le citoyen qui se fait avoir. Parce qu’alors ils sont si nombreux qu’ils ne craignent plus le citoyen et s’entendent même entre eux malgré leurs divergences contre le citoyen.


    • Céline Ertalif Céline Ertalif 7 août 2009 21:20

      Comme toujours les élus négocient entre eux et avec l’administration. Le désintérêt de la population jeune pour l’action publique locale est un sujet vraiment préoccupant. Et j’aimerais bien que la population soit partout aussi impliquée sur les questions locales que dans le Finistère, c’est loin d’être le cas. Une des raisons, c’est qu’en Bretagne il y a un maillage de communes moyennes et qu’il y a moins de très petites communes qu’ailleurs. 283 communes pour 880 000 habitants dans le Finistère, 505 dans l’Orne par exemple pour moins de 300 000 habitants.


    • Michel DROUET Michel DROUET 7 août 2009 20:41

      Toute réforme visant à diminuer le nombre de collectivités est potentiellement vouée à l’échec, pas en raison des réticences des citoyens (on se garde bien de leur demander leur avis), mais de celles des élus dont le nombre pourrait diminuer.
      Le Sénat, représentant les collectivités locales (et étant légitimé par le vote des seuls élus locaux), s’opposera également à toute réforme d’ampleur.
      Aucun débat sur des éléments objectifs, donc, mais seulement l’expression d’un conservatisme d’une caste d’élus.
      Pourtant, lorsqu’on y refléchit, quel développement et quel avenir et quels moyens pour les communes de moins de 1000 habitants, ainsi que pour les intercommunalités de 3000 à 5000 habitants ?
      Il serait temps de réfléchir à un aménagement du territoire basé sur des critères autres que ceux dont veulent bien nous parler certains elus locaux dont la seule crainte est de perdre leur écharpe !
      Dans des articles précédents j’avais plaidé en faveur de la suppression des départements et du regroupement des intercommunalités dans les pays (qui auraient été transformés en EPCI). Je persiste et je signe. 


      • Céline Ertalif Céline Ertalif 7 août 2009 21:08

        Je pense que les choses vont avancer parce que l’Etat est préoccupé de faire baisser les coûts.

        La concentration n’a pas toujours une bonne chose en soi, mais effectivement il y a un évident problème de pertinence de la dimension dans les communes de moins de 1000 habitants et dans les interco de moins de 5 000. J’ai cité le cas du bilan de l’interco dans le Lot et Garonne dans l’un de mes précédents articles où l’on constatait que la plupart des interco de moins de 5000 habitants étaient des coquilles. Ce qui ne surprendra aucun professionnel...

        En fait, ce qui va vraiment faire avancer les choses c’est la mutualisation des services. Et tout cela nous fait prendre de la distance avec l’image de la démocratie locale traditionnelle. Je pense que le corporatisme des élus n’est pas si grave, l’incompréhension de nos concitoyens pour les réalités de l’administration publique locale l’est sans doute davantage.


      • Michel DROUET Michel DROUET 7 août 2009 21:35

        Ce corporatisme a pour corollaire le cumul des mandats, favorisée par les partis ce qui ne facilite pas le renouvellement du personnel politique et par conséquent des idées.
        Le corporatisme des élus n’est donc pas à prendre à la légère parce qu’il porte de fait atteinte à la démocratie.
        C’est aussi ce corporatisme, ce lobby pourrait-on dire qui participe actuellement au détricotage du projet de réforme des collectivités territoriales dont j’avoue craindre le peu de portée qu’il aura au final.
        Il faut donc militer en faveur du non cumul des mandats et de leur limitation dans le temps à deux mandats successifs.
        Il faut aussi militer pour que les administrations territoriales disposent de capacités réelles d’expertise dans leur rôle d’assistance aux élus (cela passe sans doute par des regroupements...ou des mutualisations de compétences sur un territoire donné).


        • Céline Ertalif Céline Ertalif 7 août 2009 22:02

          Je suis d’accord avec tout cela. Les partis politiques sont malheureusement vecteurs de centralisme, les sièges d’élus locaux sont les marches du pouvoir. C’est profondément ancré. La priorité, c’est de faire tomber le cumul des mandats, puis la limitation dans le temps effectivement.


        • bernard29 bernard29 8 août 2009 17:09

          « La priorité, c’est de faire tomber le cumul des mandats, puis la limitation dans le temps effectivement. »

          Tout à fait d’accord.


        • Marc BOURGEOIS Marc BOURGEOIS 9 août 2009 16:07

          Praticien depuis 25 ans des départements pour avoir exercé dans trois d’entre eux des fonctions de direction ou de direction générale, j’ai procédé pour ma part à une analyse approfondie de l’avant projet de réforme des collectivités territoriales. Elle est disponible sur mon site www.mb-solutions-collectivites.fr
          Le moins qu’on puisse dire, c’est que le projet est ambitieux et qu’il est de nature à régler de façon pragmatique l’enchevêtrement inextricable actuel. Il peut conduire à de vraies économies de gestion.
          La question des conseillers territoriaux et celle de la réduction du nombre des élus m’apparaissent assez mineures au regard des propositions très structurantes par ailleurs.
          Il serait dommage que les débats se focalisent sur ce seul aspect.
          C’est l’arbre qui cache la forêt... A moins qu’il ne s’agisse du chiffon rouge qu’on agite pour faire passer tout le reste ?


          • Michel DROUET Michel DROUET 10 août 2009 09:55

            Pas d’accord avec vous ! Les questions du cumul et du nombre d’élus sont centrales. Le projet de loi dont nous parlons est la résultante de débats d’élus et de hauts fonctionnaires et de multiples interventions d’associations d’élus (ARF, ADF, AMF, etc...).
            C’est l’entre -soi qui a été et qui restera la règle, le citoyen n’étant pas appelé à donner un avis (après des états généraux déconcentrés par exemple).
            La loi sera donc votée par les élus et pour les élus, ce qui n’est pas le moindre paradoxe, et on peut s’attendre au final à un texte très édulcoré et dont l’application sera très étalée dans le temps.
            Je pense en définitive qu’il vaut mieux éviter de qualifier ce projet de loi d’ambitieux en le parant de vertus supposées.
            Attendons le texte définitif pour lui donner le qualificatif adéquat ;
            Pour conclure je vous suggère la lecture de mon texte publié en janvier sur ce site : « Et la démocratie locale dans tout cela ? ». Il vous donnera une idée plus complète de ce que je pense de l’interventionnisme des élus et hauts fonctionnaires dans le processus d’élaboration du projet de loi et des questions prudemment éludées.
            Cette lecture vous permettra également d’appréhender la notion d’économies de gestion qui ne passe certainement pas par la diminution du nombre de fonctionnaires territoriaux comme on l’entend trop souvent mais par la fin de la pensée unique des élus et hauts fonctionnaires en matière de gestion des services publics et des rapports entretenus avec le « monde économique »


          • Garry KASPAROV 10 août 2009 13:16

            Je prends votre article tardivement, nouvellement inscrit, et le trouve remarquable. J’ai une petite question en marge du texte à poser. Quand vous écrivez : « Je pense que les choses vont avancer parce que l’Etat est préoccupé de faire baisser les coûts. », ne connaissant pour ainsi dire pas le fonctionnement des collectivités locales, je souhaiterais savoir si c’est l’Etat qui a plus de dépenses quand les communes sont nombreuses (et surtout qu’est ce qui occasionne ces surcoûts) ou si l’Etat veut faire diminuer le coût de fonctionnement de services municipaux qui ne le concernent à priori pas directement.

            L’Etat paie t-il le fonctionnement des mairies ? Est ce qu’il y aurait des économies à faire dans la fonction publique d’Etat ? Autant de questions de néophytes qui vous feront peut-être sourire.

            Cordialement.


            • Michel DROUET Michel DROUET 10 août 2009 16:07

              L’Etat intervient financièrement dans le financement du fonctionnement et de l’investissement de toutes les collectivités locales (communes, départements, régions) en versant des dotations financières ou en remboursant la TVA versées sur les investissements.
              Que l’Etat veuille faire des économies en reduisant le nombre de collectivités ou en organisant des regroupements entre elles n’est pas étonnant, mais l’argument financier ne doit être l’arbre qui cache la forêt : depuis 20 ou 30 ans on crée de nouvelles structures intercommunales (communautés de communes, pays) sans en tirer les conséquences sur l’architecture globale des collectivités. Résultats : de nombreux doublons et des collectivités et des structures qui se marchent sur les pieds en vertu de la clause de compétence générale (qui permet à tout un chacun d’intervenir sur tous les domaines de compétences).
              Il est donc temps de mettre de l’ordre. L’argument financier ne doit pas être le principal vecteur de cette réforme. C’est avant tout de démocratie et de meilleur fonctionnement de nos institutions dont il s’agit.
              S’agissant des économies dans la Fonction publique d’Etat, il y a sans doute des économies à faire, mais pour quel projet ? S’il ne s’agit que de transferts au privé, je suis sceptique...


            • Céline Ertalif Céline Ertalif 10 août 2009 23:30

              Michel Drouet a répondu en bonne partie pour moi : en fait, il y a une incroyable tuyauterie financière entre l’Etat et les collectivités, et il est bien difficile de mesurer l’autonomie financière de nos collectivités. Même l’impôt local est souvent payé par l’Etat...

              Ce qui est vrai, c’est que l’Etat a besoin de faire des économies et donc il voudrait bien verser moins d’argent aux collectivités, donc il est disposé à les aider en modifiant certaines règles pour qu’elles puissent faire des économies. Il faut aussi savoir qu’à Bruxelles on regarde le déficit public global, Etat + collectivités, en % du PIB.

              Néanmoins, je suis d’accord avec Michel quand il a des doutes sur le résultat final. Parce que les regroupements devraient aussi conduire à prendre des mesures d’équité vis-à-vis de 2 séries de territoires qui sont des déserts de service public : des quartiers urbains de banlieue et des campagnes profondes.

              Pourtant, sur le projet de loi, je suis moins pessimiste que Michel. Je pense que, pour l’instant, le projet a un côté très tactique et j’ai le même sentiment que Marc Bourgeois, à savoir qu’on agite le chiffon rouge sur les conseillers territoriaux de manière intéressée pour réformer un peu que d’habitude. On verra avec le texte définitif...


            • Garry KASPAROV 11 août 2009 12:34

              Merci pour vos éclairages repectifs et, à l’auteur, au plaisir de retrouver des articles aussi fouillés.


            • gimimi 15 octobre 2010 13:34

              Je trouve cet article très intéressant car il montre bien que les élus municipaux devraient porter plus d’intérêt à la fusion des communes rurales en « Communes nouvelles » quand les EPCI ruraux se trouvent dans des régions ou les communications entre les communes ne posent pas de problème particulier. (contrairement aux régions montagneuses). 

              En effet les Communautés de Communes prennent les principales fonctions des communes sans pour autant mutualiser efficacement les services communaux ( d’où une augmentation des coûts de fonctionnement au détriment des investissements qui contribuent pour une grande part au développement économique local.)
              L’inter-communalité n’est pas non plus un modèle démocratique. Les élus communautaires dans les régions rurales sont souvent obligés d’entériner des décisions prisent en réunion restreinte des Maires. 
              Les Conseillers Communautaires sont avant tout des défenseurs de leur commune. Ils sont souvent muets sur les questions qui nécessitent une vue d’ensemble du territoire. 
              Des dispositions sont prévues dans la nouvelle loi grâce à l’élection directe des représentants communautaires dans les communes de plus de 500 habitants. Mais rien ne prouve qu’une représentation des électeurs minoritaires sera présente au Conseil Communautaire alors que la « nouvelle commune » garantie une représentation de l’opposition au Conseil Municipal dès lors qu’elle dépasse 3000 habitants ce qui sera presque toujours le cas.
              De plus, dans le cadre des plans départementaux d’intercommunalité, les petites CC qui ne représentent que 7000 ou 8000 habitants pour une douzaine de communes risquent d’être regroupées avec un EPCI voisin d’une autre quinzaine de communes.
               Alors une assemblée représentant 28 à 30 communes pour environs 12000 habitants sera-t-elle sérieusement gouvernable et financièrement efficace ?
              Alors, pourquoi ne pas faire simple au lieu de faire compliqué ?

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