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Mandat présidentiel (1) : histoire d’une durée essentielle au fonctionnement de la République

Longtemps de sept ans, la durée du mandat présidentielle fut un serpent de mer pendant une trentaine d’années avant d’être réduite à cinq ans. Une réforme très acceptée par l’opinion publique, mais pas forcément très saine pour la bonne marche de notre démocratie.

Je propose, dans un premier temps, de reprendre le contexte historique du septennat et du quinquennat, puis, dans un second article, de présenter les argumentations en faveur de l’un et de l’autre.

La première fois que fut instituée la fonction présidentielle fut en 1848 sous la IIe République avec un mandat de quatre ans non renouvelable, ce qui a encouragé le premier président de la République élu, Louis Napoléon Bonaparte, à restaurer l’Empire.

Origine du septennat

Depuis la débâcle du IIe Empire et de Napoléon III à Sedan, Léon Gambetta et d’autres républicains proclamèrent la République, troisième du nom, le 4 septembre 1870. Une date importante et symbolique puisque c’est à cette date précisément, le 4 septembre 1958, que le général de Gaulle présentera la nouvelle Constitution de la Ve République, dont nous fêterons prochainement le cinquantenaire.

En attendant de statuer sur la nature du régime, Adolphe Thiers fut désigné (en homme providentiel) le 17 février 1871 par la Chambre des députés, réfugiée à Bordeaux et majoritairement monarchiste, « chef du pouvoir exécutif de la République française ». La loi Rivet votée le 31 août 1871 lui octroya le titre de « président de la République française », mais permettait aux députés de le révoquer.

Le 13 mars 1873, afin d’empêcher les pressions et le chantage permanent que Thiers exerçait sur les députés, Albert de Broglie fit adopter une loi qui interdisait la présence physique du président de la République dans l’hémicycle et qui ne lui permettait de s’adresser aux parlementaires qu’au seul moyen de messages écrits lus ne donnant lieu à aucune discussion.

C’est cette disposition, reprise dans les constitutions suivantes, que l’actuel président Nicolas Sarkozy souhaiterait bouleverser, dans le but de s’adresser directement aux parlementaires (ce qu’il fait cependant par ailleurs en les invitant à l’Élysée, à l’instar de son prédécesseur Jacques Chirac).

Devenu républicain par pragmatisme, en guerre contre une Assemblée qui encadrait trop ses interventions parlementaires, Thiers démissionna (ou, plutôt, fut démis de ses fonctions) finalement le 19 mai 1873, constatant que la monarchie était impossible (les monarchistes étant très divisés sur l’identité du prétendant au trône entre légitimistes et orléanistes).

Le maréchal de Mac-Mahon, précédemment à la tête de l’armée versaillaise qui réprima dans le sang la Commune de Paris, très populaire parmi les monarchistes, fut élu le 24 mai 1873 par les députés pour succéder provisoirement à Adolphe Thiers, dans l’unique objectif de rétablir la monarchie.

La Chambre des députés fixa le 9 novembre 1873 le mandat de Mac-Mahon à sept ans, temps nécessaire, selon eux, pour que la nature réduisît les problèmes de prétention au trône (la branche légitimiste représentée par Henri V, comte de Chambord, petit-fils de Charles X, n’ayant pas de descendance).

Finalement, les monarchistes restant toujours autant divisés, les lois constitutionnelles du 30 janvier 1875 furent adoptées, instaurant de fait la République, notamment par l’introduction de l’amendement proposé par Henri Wallon (et houleusement débattu) qui stipulait que le président de la République (seule fois où le mot "République" a été employé) est élu pour sept ans et rééligible.

Après 1876 et surtout, la crise du 16 mai 1877, au fil d’élections partielles, l’Assemblée nationale devint de plus en plus républicaine, si bien qu’après la démission de Mac-Mahon le 30 janvier 1879 (face à un gouvernement républicain qui défaisait ce qu’il avait fait avec l’Ordre moral d’Albert de Broglie), ce fut un véritable républicain, Jules Grévy (qui, avec Léon Gambetta et Jules Ferry, fut parmi les trois leaders incontestables de cette République naissante) qui lui succéda.

On notera donc avec raison le caractère totalement anecdotique qui fixa la durée du mandat présidentiel pendant plus d’un siècle (de 1873 à 2002).

On notera également que c’est Jules Grévy, pourtant 3e président de la IIIe République, qui inaugura réellement la pratique présidentielle de cette République qui avait pourtant doté son président des mêmes pouvoirs que ceux de la future Ve République, et notamment celui de dissoudre l’Assemblée nationale (l’expérience malheureuse de Mac-Mahon et de sa dissolution malheureuse de 1877 dissuadèrent même ses plus audacieux successeurs, en particuliers Alexandre Millerand lors de la crise de mai 1924 qui se solda par sa démission le 11 juin 1924).

Dissolution malheureuse... étrangement, un lointain successeur, Jacques Chirac, va réitérer ce type de déconvenues.

Pérennité du septennat

Sous la IIIe et plus encore sous la IVe République, le septennat était d’autant plus largement accepté par la classe politique et l’opinion publique qu’il servait une relative stabilité face à l’instabilité chronique des gouvernements (qui ne duraient parfois même pas six mois).

Michel Debré (ministre de la Justice), Charles de Gaulle (président du Conseil) et la quasi-majorité des partis politiques de l’époque (qui furent consultés) gardèrent le septennat pour bâtir la Ve République, à la différence près que de Gaulle avait sans doute déjà à l’esprit sa réforme du 28 octobre 1962 de rendre l’élection du président de la République au suffrage universel direct, réforme qui modifia complètement le savant équilibre institutionnel échafaudé par les constituants de 1958.

Le général de Gaulle, si on s’en tient à ses différentes déclarations, et plus particulièrement à sa conférence de presse du 31 janvier 1964, semble avoir toujours été partisan du septennat, qui permettait au chef de l’État d’avoir le temps, pour avoir une large vision et une large anticipation des enjeux nationaux, loin de la quotidienneté toute parlementaire et rejetant clairement la possibilité d’élire au même moment le président et les députés (sur le modèle américain, et un peu sur le modèle français depuis 2002 voire depuis 1981, cohabitations exclues) : « Il ne faut pas que le président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère et abrégerait la durée de sa fonction de chef de l’État ».

Son successeur direct, Georges Pompidou, eut une appréciation tout à fait différente. Il a même commencé un processus de révision de la Constitution pour faire adopter le quinquennat au cours d’un débat parlementaire le 6 septembre 1973 (à la suite de son message du 3 avril 1973). Un processus qui resta dans les tiroirs après le vote des deux chambres du Parlement, Pompidou craignant l’absence d’une majorité des trois cinquièmes nécessaires au Parlement réuni en Congrès pour modifier la Constitution.

Dans son esprit, le quinquennat serait un instrument supplémentaire pour renforcer les pouvoirs du président de la République avec une majorité godillot.

Malgré cet abandon, Pompidou ne fit malheureusement qu’un quinquennat, la maladie l’ayant emporté deux ans avant la fin normale de son mandat. Sa mort laissa le texte sans suite.

Par la suite, ses trois successeurs Valéry Giscard d’Estaing, François Mitterrand et Jacques Chirac ont tous pris des positions parfois contradictoires, tout en ne voulant rien faire une fois au pouvoir.

François Mitterrand, dans ses 110 propositions pendant la campagne de l’élection présidentielle de 1981, aborda ce sujet en souhaitant réformer selon une des deux voies suivantes : ou un septennat unique, non reconductible, ou un quinquennat renouvelable une seule fois (proposition 45). On se souvient que François Mitterrand exerça finalement... deux septennats !

François Mitterrand avait cependant mis en place une commission présidée par le doyen Georges Vedel le 2 décembre 1992 qui rendit public ses conclusions le 15 février 1993 dans un rapport où elle évoqua timidement le quinquennat. Cette commission ne déboucha que sur un statu quo.

Valéry Giscard d’Estaing, dans son livre Deux Français sur trois paru en 1983, proposa un mandat présidentiel de six ans différent des députés, mais réduit car sept ans, dans le monde moderne dans lequel on vit, cela fait beaucoup.

Quant à Jacques Chirac, il avait décidé, une fois à l’Élysée, de ne faire aucune réforme sur ce sujet (qui n’était pas d’actualité selon lui), refusant d’aborder une discussion constitutionnelle qui le dépasserait (boîte de Pandore rouverte en 2007 par Nicolas Sarkozy avec le Comité Balladur) et n’ayant pas une doctrine bien définie (son pompidolisme originel ne lui étant d’aucun secours).

Cependant, la nécessité de cohabitation, parfois de longue durée en 1997, renforça le sentiment qu’une réforme devenait nécessaire.

Pour l’anecdote, alors qu’avec la première cohabitation (1986-1988) et aussi la deuxième (1993-1995), François Mitterrand avait inventé le concept de ’septennat de cinq ans’, Jacques Chirac, avec la troisième cohabitation (1997-2002) venait de découvrir le concept de septennat de... deux ans’.

L’adoption subite du quinquennat

Preuve de la volonté de ne faire aucune réforme, Jacques Chirac réitéra son refus le 14 juillet 1999 lors de son interview traditionnelle : « Le quinquennat serait une erreur, et donc je ne l’approuverai pas. ».

Et pourtant, quelques mois plus tard, le tour était joué.

Il faut dire qu’on était en pleine cohabitation. Lionel Jospin, premier réel occupant du quinquennat parlementaire (avant lui, seuls Georges Pompidou et Raymond Barre ont dirigé le gouvernement pendant toute législature complète), ne considérait pas non plus cette question essentielle.

Or, celui qui fit démarrer le processus fut... Valéry Giscard d’Estaing, dont le pouvoir d’influence a montré encore un niveau élevé dix-neuf ans après son septennat.

Attendant astucieusement la fin de la cinquième année du septennat de Jacques Chirac (son mandat a commencé le 17 mai 1995), Valéry Giscard d’Estaing (député du Puy-de-Dôme) déposa une proposition de loi instituant un quinquennat renouvelable une seule fois et dans Le Monde du 11 mai 2000, il demanda formellement au Premier ministre Lionel Jospin de l’inscrire au plus vite à l’ordre du jour puis d’utiliser la voie référendaire pour son adoption définitive.

L’ancien président récidiva en posant directement la question à Lionel Jospin lors de la séance des questions au gouvernement le 16 mai 2000. Lionel Jospin, qui y vit un moyen de mettre dans l’embarras Jacques Chirac, se déclara d’accord à condition que Jacques Chirac fût aussi d’accord, et exclurait évidemment le mandat actuel de la réforme.

Le 5 juin 2000, lors d’une interview télévisée, Jacques Chirac annonça son accord (se contredisant donc) à la condition que ce quinquennat fût ’sec’, à savoir que la ’boîte de Pandore’ de réformes institutionnelles ne fût pas rouverte.

Les arrière-pensées de Jacques Chirac étaient assez faciles à déceler : à 67 ans, la perspective de sa réélection en mai 2002 était loin d’être évidente face à un Lionel Jospin assez populaire dans l’opinion et plus jeune (62 ans). En réduisant la durée du mandat présidentiel, Jacques Chirac comptait éviter l’effet de saturation qu’avaient déjà causé les quatorze années de la présidence de François Mitterrand.

La réforme se concrétisa ensuite très rapidement : l’Assemblée nationale adopta le projet de loi constitutionnelle le 20 juin 2000 avec 466 voix contre 28 et 9 abstentions et le Sénat le 29 juin 2000 avec 228 voix contre 34 et 8 abstentions.

Le 6 juillet 2000, Jacques Chirac décida au cours d’une allocution télévisée que la réforme serait soumise au référendum en septembre.

Le 14 juillet 2000, Jacques Chirac se dédisait donc en affirmant : « Les Français doivent comprendre que cette évolution de la démocratie qui suppose une plus grand participation de leur part aux décisions qui sont prises et les concernent, que cela va dans le sens d’un engagement qui les oblige en quelque sorte moralement à s’exprimer ».

Après la dissolution malheureuse de 1997, Jacques Chirac aura eu deux expériences malheureuses du référendum, en 2000 avec une désertion complète des électeurs et l’échec du Traité constitutionnel européen le 29 mai 2005. Des précédents (dissolution et référendum) qui risquent bien de faire ’jurisprudence’ dans la fonction présidentielle pour le futur (au même titre que l’expérience malheureuse de Mac-Mahon).

Le quinquennat fut donc adopté par référendum le 24 septembre 2000 par 73,2 % avec une abstention massive (presque 70 % !) et promulgué le 2 octobre 2000 (loi constitutionnelle 2000-964).

La théorie et la pratique...

Bien qu’introduit dès l’élection de 2002, l’esprit du quinquennat ne fut réellement appliqué que par son successeur, Nicolas Sarkozy, qui vit dans ce mandat concomitant à celui des députés de sa majorité un moyen supplémentaire de contrôler tous les leviers du pouvoir.

Le prochain article portera donc sur la pertinence (ou non) du quinquennat.

Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (23 avril 2008)

Pour aller plus loin :

Tous les textes constitutionnels français depuis mai 1788.

Discours sur la genèse de la IIIe République.

Constitution de la Ve République.

Chronologie du quinquennat.


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5 réactions à cet article    


  • Yannick Harrel Yannick Harrel 23 avril 2008 21:40

    Bonjour,

    Etonnant qu’il n’y ait eu aucune réaction à cet article de fond...

    Quoiqu’il en soit, la durée du mandat n’est qu’une face du problème, l’autre concernant la responsabilité du chef de l’Etat. On peut opter pour un mandat de 8 années si l’on veut mais à condition que le chef de l’Etat puisse rendre des comptes périodiques et attestés sur sa gestion du pays. Sans toutefois l’empêcher d’oeuvrer en ce sens en lui octroyant un pouvoir discrétionnaire (à ne pas confondre avec arbitraire).

    Pas simple va-t-on dire cet équilibre à atteindre... A titre personnel, j’aurais préféré 6 ans avec des modalités de contrôle du pouvoir présidentiel plus pointues (l’article 68 disposant que Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat étant assez flou reconnaissons le) ou une obligation de référendum pour les questions essentielles liées au sort de la nation (l’article 10 de la Constitution laisse libre champ au Président pour décider du référendum y compris lorsque les critères définis au sein de l’article sont remplis).

    Cordialement


    • stephanemot stephanemot 24 avril 2008 08:09

      c’est clair depuis le début : il faut rétablir un décalage entre les élections présidentielles et législatives, et je suggère de ramener par exemple à quatre ans la législature :

      http://blogules.blogspot.com/2007/07/blogule-blanc-la-constitution-revisee.html

      cela retablirait entre autres la menace d’une cohabitation, une forme de contre-pouvoir essentielle dont l’"efficacité" a ete prouvée depuis 1986.

      ---

       


    • stephanemot stephanemot 24 avril 2008 08:14

      j’oubliais de préciser que comme Yannick, j’espérais un passage à l’"hexennat" (assez poil à gratter, non ?) au lieu du quinquennat cher à VGE. Ces 6 ans sont plus dans l’esprit de la Ve et de la conception nationale de l’Etat, et un nivellement vers le bas des échéances nationales (4 et 5 ans au lieu de 5 et 6, par exemple) affaiblirait la démocratie en instaurant une situation de campagne permanente.

      les 6 ans ont fait leur preuve pour les municipales.


    • Le péripate Le péripate 24 avril 2008 08:39

      Oui, les questions institutionnelles ne soulèvent pas les passions. Pourtant, elles sont de toute première importance. Ce qui est problématique, c’est le limitation du pouvoir. Pourquoi une cohabitation est un problème  ? Parce que elle met en évidence que la séparation des pouvoirs n’est pas réelle. Et le quinquenat syncronisé avec les élections législatives accroit encore un peu plus la confusion, ce qui est liberticide.

      L’exécutif n’a pas à fixer l’ordre du jour des assemblées qui légifèrent. Personnellement, je ne vois pas l’intérêt d’élire un exécutif, qui doit gouverner sous le règne de la Loi, elle même controlée par le Constitution. Une chambre exécutive composé de citoyens tirés au sort, comme les jurés, qui éliraient un cabinet dirigeant, pour retirer l’exécutif aux politiques et le rendre aux citoyens, une chambre législative élue classiquement à la proportionnelle (l’argument de la nécessité d’une majorité ne tient plus dès lors qu’il n’est question que de légiférer), et une chambre constitutionnelle composée pour partie de juges et pour le reste d’élus ayant déjà appartenu à l’une ou l’autre des deux autres chambres. C’est radical, mais il faut se débarrasser de cette démocratie totalitaire.

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