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Accueil du site > Actualités > Politique > Réforme des institutions (1) : la méthode

Réforme des institutions (1) : la méthode

Enfin ! Depuis quelques jours, le texte intégral du projet de révision constitutionnelle sur la modernisation des institutions est disponible sur le site internet de Matignon. Une occasion pour en faire une lecture minutieuse.

La réforme des institutions est complètement engagée. Le texte définitif a été adopté au Conseil des ministres du 23 avril 2008 après être passé au Conseil d’État et va se trouver dans l’ordre du jour des débats parlementaires en mai et en juin 2008 avant une adoption définitive par le Congrès à Versailles prévue en début juillet 2008.

Voilà un processus qui aura mis près d’une année, alors qu’au départ, il était prévu de tout terminer avant février 2008. Un procédé ralenti à la fois par la multitude des réformes gouvernementales, la baisse de popularité de Nicolas Sarkozy à la veille des élections municipales et cantonales et par une absence (confirmée encore par le Parti socialiste) de consensus sur les grandes lignes du projet de révision.

Je vous propose de lire ensemble les principaux points de modification de la Constitution proposés par ce projet de loi (défendu en principe par le Premier ministre, François Fillon lui-même, et pas par la ministre de la Justice, Rachida Dati), et d’en faire mes commentaires personnels, qui n’engagent évidemment que moi.

Dans ce premier article (pour ne pas faire trop long), je me concentrerai sur la méthode et les justifications de la révision, puis, dans un deuxième article, sur les dispositions qui ne concernent pas spécifiquement le Parlement (sur l’Exécutif et le droit des citoyens) et, enfin, dans un troisième article, celles qui redonnent du pouvoir et du contrôle au Parlement.

1. La manière de réviser la Constitution

Prenons d’abord la méthode du processus choisi.

Au départ, l’élection présidentielle a été le déclencheur du processus de révision. Les trois grands candidats (Sarkozy, Royal et Bayrou) étaient tous favorables à une modification plus ou moins profonde de la Constitution (parfois même à un changement de République). François Bayrou souhaitait une révision pour septembre 2007, Ségolène Royal prévoyait un temps à durée indéterminée de "démocratie participative" pour esquisser cette révision.

Finalement, Nicolas Sarkozy a été élu le 6 mai 2007 et, dès le 18 juillet 2007 (décret n° 2007-1108), il a nommé le Comité Balladur, composé de personnalités indépendantes représentant tous les bords politiques pour faire des propositions qui ont été publiées dans le rapport du 29 octobre 2007 dont j’avais rendu compte avec détails.

À la suite de ce rapport, le gouvernement a présenté quelques propositions qui ont été soumises à consultation auprès des dirigeants des partis politiques en décembre 2007, puis un projet de loi a été élaboré, envoyé pour avis au Conseil d’État, désormais adopté par le Conseil des ministres la semaine dernière et inscrit à l’ordre du jour des deux assemblées parlementaires pour tout finaliser en juillet 2008 par une réunion à Versailles : première quinzaine de mai 2008 à l’Assemblée nationale, juin 2008 au Sénat.

Un long processus de consultation,
mais excluant le Parlement en tant que tel

On peut imaginer que ce long processus (la Constitution de la Ve République a été rédigée en moins de trois mois l’été 1958) ainsi que la double concertation (le Comité Balladur qui a auditionné de nombreuses personnalités politiques, le Premier ministre qui, ensuite, a consulté les chefs de parti) était un gage de mesure et de pondération afin d’obtenir un projet de loi consensuel.

Mais ce n’est pas le cas. Comme je l’avais déjà évoqué à propos du Comité Balladur, la méthode est critiquable dans la mesure où le choix des personnalités (certes très honorables et avisées) du Comité Balladur n’émanait que d’une décision arbitraire du président de la République et il m’aurait paru d’autant plus pertinent de faire émaner un tel comité des parlementaires eux-mêmes que la principale qualité de cette réforme visait à redonner du pouvoir au Parlement. Donc, étrange procédé.

Cela dit, dans ce projet de loi, des propositions sont incluses qui n’étaient pas suggérées par le rapport du Comité Balladur (comme la limitation du nombre de mandats présidentiels consécutifs) et d’autres propositions de ce même rapport n’ont pas été reprises. D’où peut-être la nécessité de minimiser l’influence réelle des travaux du Comité Balladur.

Le peuple (encore) absent de cette révision

Autre point contestable dans la méthode : il ne sera pas question de soumettre la réforme au référendum, mais uniquement par l’adoption par le Parlement réuni en Congrès. Or, la capacité d’obtenir la majorité des trois cinquièmes est aujourd’hui très aléatoire, et nécessite l’abstention ou l’accord de quelques parlementaires socialistes. Un moyen de finalement en rester au statu quo ? Ou de débaucher de nouveaux parlementaires socialistes ?

Ce qui est clair, c’est que cette réforme remet explicitement en cause l’équilibre actuel de nos institutions : « Jamais toutefois l’équilibre général de nos institutions n’a été repensé dans une réflexion d’ensemble » et qu’à ce titre une ratification par le peuple français aurait été nettement plus démocratique.

Il est sûr que soumettre une telle réforme au référendum aurait été aussi complexe que celui du Traité constitutionnel européen : l’ensemble du projet de loi est en effet assez complexe, concerne une myriade de petites mesures qui nécessitent quelques connaissances en droit constitutionnel pour en comprendre les conséquences sur la pratique institutionnelle et, contrairement à ce qui est revendiqué, ne me semble pas doté d’une cohérence parfaite. La réforme n’est qu’une succession de souhaits présidentiels et de suggestions du Comité Balladur et reste un "catalogue à la Prévert".

2. La justification de réviser la Constitution

Préserver les acquis de stabilité et d’efficacité

Le gouvernement a présenté son projet de loi constitutionnelle en rappelant d’abord que la Constitution de la Ve République, dont on va bientôt fêter le cinquantenaire, « a fait preuve de sa solidité et de son efficacité » rappelant que, grâce à elle, non seulement la France « a surmonté des crises majeures » (comme la guerre d’Algérie), mais aussi a permis plusieurs alternances politiques (six au total : en 1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002) et plusieurs cohabitations (trois au total : en 1986, 1993 et 1997) sans avoir connu de blocage dans le fonctionnement des institutions.

À ce titre, je souscris à ce préambule du gouvernement qui conclut : « avec [cette Constitution], l’autorité de l’État et la stabilité gouvernementale ont été confortées » et qui reste sur cet acquis : « en aucun cas, cet acquis ne doit être remis en cause ni même fragilisé ».

Ensuite, le gouvernement estime nécessaires des évolutions dans le fonctionnement de la démocratie et évoque plusieurs inflexions, en particulier l’adoption du quinquennat en 2000 (voir mes deux articles sur le sujet, sur l’historique du mandat présidentiel en France et sur le quinquennat).

L’objectif de la réforme proposée est donc une « modernisation » et un « rééquilibrage des institutions » avec « un texte susceptible de recueillir un accord large ».

Pratique des hommes (ou femmes) et règles communes

Dans un vocabulaire très sarkozyen, le gouvernement scande ainsi : « Nos concitoyens aspirent profondément à une République exemplaire, à une démocratie irréprochable ».

Je ne cesserai de répéter ici que l’exemplarité et l’irréprochabilité ne sont les fruits que de la pratique individuelle des personnalités politiques et rarement le fait des institutions qui ne servent que les desseins humains.

Pour mémoire, la IIIe République avait admirablement bien fonctionné sous la Première Guerre mondiale, avec des renversements de gouvernement, des transformations politiques majeures (des socialistes comme Viviani qui acceptent de gouverner) et la désignation du Tigre, George Clemenceau, pour vaincre pendant la guerre.

Cette même IIIe République s’est effondrée en juin 1940, incapable de décider de maintenir la France, et s’est effacée devant un (mauvais) homme providentiel, Philippe Pétain, grâce aux manœuvres de Pierre Laval, un habitué des ministères.

La grande différence entre les deux guerres, ce n’étaient pas les institutions, exactement les mêmes, mais le personnel politique qui, à partir du début des années 1930, avait oublié l’intérêt de l’État.

André Tardieu, plus conscient que d’autres, avait tenté en vain, comme président du Conseil, à faire réformer pour donner plus de poids à l’Exécutif.

L’argument en 2008 revient donc : le personnel politique étant "moins sage" qu’en 1958 (est-ce si vrai que cela ?), il s’agit de recadrer les institutions (donc, de les rigidifier) pour encadrer plus efficacement la classe politique et empêcher les principales dérives (lesquelles ?).

Je reste convaincu que c’est une conception un peu naïve de la vie institutionnelle d’un pays, mais ne peux cependant qu’applaudir quand certaines améliorations se profilent.

Dans les deux prochains articles, nous verrons donc les principales dispositions de la révision, qui concernent quatre éléments principaux : le président de la République, le gouvernement, le Parlement et les citoyens.

À suivre donc...

Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (28 avril 2008)

Pour aller plus loin :

Texte intégral du Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.


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10 réactions à cet article    


  • bernard29 candidat 007 28 avril 2008 15:39

    Article qui se voudrait pédagogique mais qui est truffé de pensées personnelles "ex abrupto" qui laissent perplexes.

    Ainsi en est ’il de votre affirmation gratuite selon laquelle vous affirmez ne "cesser de répéter ici que l’exemplarité et l’irréprochabilité ne sont les fruits que de la pratique individuelle des personnalités politiques et rarement le fait des institutions....." 

    Mais alors à quoi servent les règles de droit ? . Qui plus est en matière de POUVOIRS, la tendance naturelle est à l’abus de pouvoir sous toutes ses formes. C’est bien pour celà que nous avons besoin d’une constitution écrite ou de règles qui délimitent les pouvoirs, constituent les contre-pouvoirs, organisent les contrôles... Les questions individuelles comme l’exemplarité n’ont rien à voir dans cette matière. Ca s’appelle de la prévention, de la précaution vis a vis de l’instinct naturel du personnel politique, des représentants élus, de leur penchant irréprescible à user et abuser du pouvoir accordé.

    Si vous espèrez sur le changement de comportement des hommes politiques pour tendre vers une "démocratie irréprochable" , vous n’êtes pas sorti.

    Par ailleurs ; si en effet , l’élection présidentielle a été le déclencheur du processus de révision, c’est bien parce que la démocratie française est en crise profonde. 9 candidats à la présidentielle sur 12 souhaitaient "une sixième république", un "une république nouvelle", un autre "une république irréprochable". Presque tous proposaient d’organiser un référendum selon l’article 11 de la constitution (référendum à la discrétion du Président) ou après la convocation d’une constituante, sauf SARKO qui voulait passer par la procédure de revision constitutionnelle et donc le Congrès pour éviter le référendum.

    au sujet du référendum , il est important de souligner comme vous le faites que

    • "cette réforme remet explicitement en cause l’équilibre actuel de nos institutions : « Jamais toutefois l’équilibre général de nos institutions n’a été repensé dans une réflexion d’ensemble. "
    • mais aussi que cette revision constitutionnelle concerne plus de 35 articles de la constitution. Le texte de notre loi fondamental est donc largmeent modifié sans que le peuple soit saisi de cette question. ce qui est antidémocratique et contraire à la constitution. ( par le peuple et pour le peuple).. Ce refus du référendum est donc inadmissible. Même CHAVEZ est plus démocratique que SARKO.

    Au sujet du Comité balladur. vous semblez minimiser son travail sans plus d’explications. Celui ci a fait un tour complet des régles institutionnelles ( et par exemple au sujet de la limitation du mandat présidentiel à deux exercices, le comité a jugé cette proposition non pertinente et ne l’a pas retenue. EN REVANCHE, certaines mesures nécessaires à une vraie démocratisation ne sont retenues , de véritables exigences d’une démocratie moderne comme "le non cumul des mandats", et une "forte dose de proportionnelle", une modification de l’article relatif à la revision constitutionnelle". 

    POURQUOI SARKO n’a t’il pas retenu ces propositions ? justement en raison du comportement et de l’"exemplarité des élus" qui refusent ces mesures de limitation de leurs pouvoirs.

    Enfin, je crois que vous auriez pu signaler que depuis 1958 ; la constitution a été modifiée près de 20 fois ( bonjour la constance et l’efficacité constitutionnelle, c’est le bon vouloir des pouvoirs en place) dont 2 fois par référendum.

    En dernier mot ; le citoyen a été complétement absent de cette phase préliminaire de la réforme des institutions.. Ce qui pour un projet de démocratisation d’une constitutition et pour l’établissement d’une démocratie plus citoyenne , ça la fout mal.

    Et c’est une raison suffisante pour voter contre ce projet.

     


    • Sylvain Rakotoarison Sylvain Rakotoarison 28 avril 2008 18:10

      Je n’ai pas évoqué le contenu des réformes proposées puisque c’est l’objet de mes deux prochains articles.

       

      La Constitution a été effectivement révisée une bonne vingtaine de fois depuis 1958, à cela près que la plupart des modifications étaient d’ordre technique (comme l’inscription constitutionnelle de l’abolition de la peine de mort qui n’influe en rien sur le fonctionnement des institutions) ou des adaptations juridiques aux traités européens.

       

      A mon sens, deux voire trois révisions ont abouti réellement à une inflexion des institutions : la majeure, l’élection du Président de la République au suffrage universel direct (en 1962), puis le quinquennat (en 2000) et dans une moindre mesure (on a vu l’importance que cela a pris pour les tests ADN par exemple), la possibilité qu’environ 10% des parlementaires puissent saisir le Conseil Constitutionnel avant la promulgation d’une loi (c’est Giscard d’Estaing qui a fait adopter cette modification intéressante).

      En revanche, je vous rejoins sur le fait qu’une telle modernisation des institutions devait être ratifiée par référendum, puisque les institutions, c’est l’affaire de tous.

      Cordialement.


    • Sylvain Rakotoarison Sylvain Rakotoarison 28 avril 2008 18:01

      Quand je parle de "dérives", je ne parle pas de "dérives politiques", mais bien de "dérives institutionnelles".

       

      Si on parle par exemple du cumul des mandats, avant 1988, il n’y avait AUCUN frein, si bien que, par exemple, il n’était pas considéré comme anormal que Jacques Chirac eût cumulé ses fonctions de Premier Ministre, de maire de Paris et de président du RPR en 1986, ou encore (parmi les plus cumulards), Jean Lecanuet, président de l’UDF, président d’une commission au Sénat, président du Conseil régional, président du Conseil général et maire de Rouen (et peut-être du district ?) et même pendant un temps, en plus, député européen !
       

      Si on parle d’Alain Carignon, qui préféra perdre son mandat de député pour rester maire de Grenoble et président du Conseil général de l’Isère, avec de nombreux tours de passe-passe financier entre les deux collectivités (cf la situation financière de la ville de Grenoble en 1995). A l’époque, il n’y avait de scandale pour personne non plus de voir cumuler ces deux fonctions exécutives (actuellement, c’est heuureusement impossible).
       

      Nommer un ancien directeur de cabinet non élu à Matignon (c’était De Gaulle en 1962 avec Pompidou) était quand même moins sain que la nomination d’un François Fillon (on l’aime ou pas, ce n’est pas le problème), élu depuis une trentaine d’années, et dont l’existence politique ne doit rien à Nicolas Sarkozy. 



       

      Donc, pouvoir encadrer peut parfois être nécessaire. Mais cela n’empêche pas d’autres dérives qui restent essentiellement l’appropriation du maximum de pouvoir et d’influence par ceux qui l’ont déjà. La Présidence de Mitterrand est également éloquente sur la liste sans cesse croissante des emplois soumis à nomination au Conseil des ministres.

       

      Il n’est donc pas sûr que la classe politique d’il y a 50 ans (et même d’avant... sous la IVe République) fût d’une posture nettement plus altruiste et honnête que celle d’aujourd’hui (et j’aurais même tendance à dire que ce serait plutôt l’inverse car c’est aussi l’évolution positive de la société qui veut ça, qui n’accepte plus certains comportements, mais ce n’est qu’un sentiment et il faudrait d’abord se donner des critères).

       

      Parler des institutions, ce n’est pas rester dans la polémique sur le Président actuel (on est contre son comportement, pour, sans opinion etc.) mais bien regarder dans le passé ce qui peut être améliorable et surtout, anticiper l’avenir et le comportement de nouvelles générations de la classe politique.

       

      Cordialement.


    • Yannick Harrel Yannick Harrel 28 avril 2008 17:45

      Bonjour,

      Merci pour votre article car vous comme moi pensons qu’une très grande partie de l’équation menant à une République viable et profitable aux citoyens se trouve non pas tant dans les institutions (même s’il faut y accorder une place particulière pour huiler les mécanismes) mais dans le personnel politique.

      Je me suis toujours dressé envers les hommes politiques qui réclament à cor et à cri la modification de la constitution actuelle alors qu’honnêtement celle-ci a nolens volens respecté sa fonction initiale (précisons utilement que celle-ci a été élaborée par de célèbres constitutionnalistes tout en bénéficiant de l’apport de personnalités politiques ayant subi les tares de la IVème République) : il n’appartenait qu’aux élus de la nation de faire en sorte que l’esprit de celle-ci soit respectée. Mais qu’attendre d’autre de notre élite politique sclérosée ?

      Cordialement


      • Sylvain Rakotoarison Sylvain Rakotoarison 28 avril 2008 18:16

        Pour aller dans votre sens, c’est en effet intéressant de comparer la IIIe et la Ve République qui ont, finalement, très peu de différences dans les textes.

        Mais la manière dont Jules Grévy (réel premier Président d’un république assumée) s’est comporté (puis la manière dont Clemenceau est parvenu à placer à l’Elysée seulement des personnalités sans grande envergure) a donné une tournure institutionnelle diamétralement opposée à celle qu’a imposée De Gaulle (et ses successeurs).

        Nicolas Sarkozy, en ce sens, n’innove pas et aurait même tendance à trouver que le Président a trop de pouvoirs (grâce, nominations, nombre de mandats etc.).

        Cordialement.


      • ZEN ZEN 28 avril 2008 19:05

        Nicolas Sarkozy s’exprimant au sujet de la critique qui l’a le plus touché « c’est celle qui voit une partie des Français se dire : il fait une politique pour quelques-uns et pas pour tous. Si les Français croient ça, et ils ont raison de le croire : je dois en tirer des conséquences ».

        Etonnant, non ?

        Il devrait déjà être parti...


        • Di Girolamo 29 avril 2008 19:14

          Sacré Sarkosy ! Toute politique a ses partisans et ses détracteurs ...S’il veut être le président de TOUS les français , il ne doit pas faire de politique... mais faire vivre la politique . Il n’a rien compris au rôle d’un président qui effectivement est celui de tous. Le président n’est pas un chef de parti mais celui qui permet à tous les partis de s’exprimer ,au débat citoyen de vivre. C’est le gardien et l’animateur de la démocratie ; ce n’est pas rien !

          Ce qui est dommage c’est que cela soit si peu compris et que ce sujet pourtant si essentiel de comment est organisé la gouvernance intéresse si peu  : très peu de réactions sur cet article !


        • Sylvain Rakotoarison Sylvain Rakotoarison 29 avril 2008 19:36

          A Di Girolamo,

          Effectivement, le sujet des institutions n’a jamais passionné les foules, et pourtant, c’est un sujet essentiel. Le Général De Gaulle l’avait considéré prioritaire sur pourtant l’urgente affaire algérienne.

          C’est comme cela que le quinquennat a été adopté, en 2000, dans la discrétion médiatique (rien à voir avec la réforme de 1962) et c’est ce qui risque de se passer pour cette réforme. L’opposition aurait pourtant là un beau sujet pour se faire entendre...

          Cordialement.


        • impots-utiles.com 28 avril 2008 19:25

          on peut néanmoins s"interroger sur les bienfaits des réformes mises en place...

          je pense notamment au projet de modernisation de léconomie de madame Lagarde qui a pour principe d’utiliser la prime pour l’emploi afin de financer le RSA de martin Hirsch, sous pretexte que ces allocations seraient pour la plupart, déstinées a des revenus aisés....

          et bien dans cette logique , qu’attend donc le gouvernement pour supprimer le paquet fiscal, lui aussi destiné aux revenus les plus aisés... ??

          Bruxelles vient encore de nous mettre la pression car le defficit français ne cesse de croitre

          http://www.impots-utiles.com/pouvoir-dachat-le-projet-de-loi-de-modernisation-de-leconomie-de-christine-lagarde-video.php


          • Di Girolamo 28 avril 2008 23:17

             

            La constitution est la base, le fondement de notre contrat social ; son principe essentiel est la souveraineté populaire : ce sont les citoyens qui gouvernent ; ils le font grâce à leurs représentants et au référendum .Personne, aucun parti, aucun individu (le représentant y compris) ne peut s’arroger la souveraineté des citoyens et c’est le président de la République qui veille au respect de ces principes.

            Tout cela est indiqué noir sur blanc dans les premiers et plus importants articles de notre constitution.

            Nos textes fondateurs vont donc dans le sens d’une démocratie participative permanente permettant aux citoyens de s’informer, de débattre, de s’exprimer et d’indiquer ainsi à leurs représentants les orientations qu’ils souhaitent. A certains moments et sur certains sujets, on compte les voix grâce au référendum ;

            Le rôle du président est de veiller au bon fonctionnement de ce débat public et de la tenue de référendums.

            En fait nos représentants ont pris le pouvoir et se cooptent alternativement à la tête du pays, la démocratie consistant à choisir alternativement les uns ou les autres.

            Il n’y a plus dans nos démocraties ni débat de fond sérieusement organisé et accessible aux citoyens

            ni référendums. Une chose allant avec l’autre.

            En sachant que c’est cette démocratie là qui doit traiter l’urgent et dramatique enjeu écologique, il y a du souci à se faire !

            Pour ma part, je m’en excuse auprès de l’auteur, je ne m’intéresse pas à cette réforme constitutionnelle, je la récuse, comme violant la constitution et n’ayant donc aucune légitimité.

             

             

             

             

             

             

             

             

             

             

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