Le Traité sur les forces conventionnelles en Europe : une roulette russe ?

La décision du président russe, Vladimir Poutine, de suspendre la participation de son pays au régime de vérification du Traité sur les forces conventionnelles en Europe participe à l’émergence d’un sentiment de suspicion à l’égard de la Russie. Exprimée depuis de longs mois, la menace d’un retrait complet du Traité semble progressivement constituer un scénario crédible. Mais sa confirmation dépend d’un grand nombre de variables relevant tout à la fois de la politique internationale (et des rapports de forces entre la Russie et l’Occident) et de la scène politique intérieure marquée par la proximité des élections législatives et présidentielles à venir. Quelle a été, quelle est et quelle sera la force du Traité FCE ? Quelles sont les conséquences d’une suspension du Traité ; à quel jeu joue la Russie ? Quel jeu accepte de jouer l’Occident ? Quelle place occupe l’Europe dans la stratégie de Moscou ?

Introduction

La décision est tombée : la Russie suspend officiellement sa participation au régime de vérification du Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE). La sentence semble claire, sans équivoque... et pourtant : la façade des termes, choisis à dessein, masque une posture stratégique particulièrement ambiguë chez le chef de la Russie qui a désormais fait de sa contribution au système du traité FCE une monnaie d’échange sur un grand nombre de dossiers sécuritaires.

Un rapide parcours des conditions d’émergence du Traité FCE et de son « évolution » dans le cours des années 1990 s’avère indispensable afin de comprendre la portée réelle ou supposée de la décision russe à son endroit.

La pierre angulaire de la sécurité européenne

Les origines du Traité sur les forces conventionnelles en Europe remontent aux années 1970 et, plus précisément, aux débats qui, entre 1973 et 1975, en marge des réunions préparatoires pour la constitution de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), envisageaient l’établissement d’un régime de contrôle des équipements militaires conventionnels en Europe. Idée d’origine soviétique (qui pouvait d’ailleurs rappeler à bien des égards la défunte Conférence internationale de la paix à la Haye de 1899[1]) était de permettre l’établissement d’un régime de contrôle des armements à l’ensemble de l’Europe afin de contrer l’influence des États-Unis sur les affaires du continent ; une idée qui avait déjà été émise par Molotov en 1954.

Au lendemain de la signature de l’Acte final d’Helsinki (1er août 1975), des négociations visant l’instauration d’un régime alors désigné Mutual Balanced Forces Reduction étaient lancées. Elles se heurteront à l’opposition entre Américains et Soviétiques sur l’importance à attribuer à un tel régime, les États-Unis craignant d’ailleurs que le système d’un contrôle des forces conventionnelles en Europe ne vienne empiéter sur les missions de l’OTAN ! Durant les années 1980, les négociations MBFR se solderont par de successifs échecs jusqu’à ce que le contexte stratégique européen se modifie pour aboutir à la fin de la guerre froide, c’est-à-dire à la défaite virtuelle de l’Union soviétique dans la confrontation idéologique et militaire larvée qui l’opposait au bloc atlantique.

En 1990, en marge des négociations préparatoires du sommet de Paris de la CSCE, les pourparlers sur les MBFR finissent par aboutir sur la mise en place d’un Traité sur la réduction des forces conventionnelles en Europe. Rapidement dépassés par les événements, les termes du Traité tardent à intégrer les conséquences issues de la modification des rapports de force post-guerre froide. Quelques aménagements sont apportés en 1992 mais ne modifient pas « structurellement » les dispositions du texte. Avec les vagues d’élargissement dans la seconde moitié des années 1990, le traité FCE est menacé d’obsolescence, et la Russie, à partir de 1994-1995, insiste lourdement pour qu’une révision des délimitations géographiques du Traité et des plafonds de matériels soit opérée. Dans le même temps, la Russie a conscience de la difficulté qu’elle rencontrerait, le cas échéant, en vue d’assumer les coûts d’un désarmement conventionnel partiel.

La logique du Traité

Considérée comme la pierre angulaire de la sécurité européenne, le Traité portant la réduction des forces conventionnelles en Europe (aussi désigné Traité FCE), négocié dans les dernières années de la guerre froide pour être signé à l’occasion du Sommet de Paris de l’OSCE[2], a mis un terme à l’avantage militaire conventionnel quantitatif dont jouissaient les anciennes forces armées de l’Union soviétique en Europe. Les accords FCE ont défini pour l’ensemble des membres historiques de l’Alliance atlantique et les anciens États du Pacte de Varsovie des limites égales en matière de possession de chars de combat, de véhicules blindés de combat (VBC), d’artillerie lourde, d’avions et d’hélicoptères de combat. Les accords FCE définissent, également, des limites géographiques de déploiement de ces matériels entre l’Océan atlantique et l’Oural. L’objectif principal du Traité repose sur un contrat de « réassurance » ou de « confiance » entre les parties et se traduit par des mesures empêchant la concentration de forces aux abords des frontières interétatiques. Il s’agit, en d’autres termes, d’éviter que ne soient, dans un avenir hypothétique, réunies les conditions d’une Blitzkrieg. La structure du Traité FCE s’articule autour de trois mots d’ordre : limitation, délimitation et confiance.

Son applicabilité, pour sa part, repose sur les principes de parité, de suffisance et de transparence. Le principe de parité a, dès la mise en œuvre du traité, permis de ramener les forces de l’ancien Pacte de Varsovie au niveau des forces de l’OTAN. Le principe de parité implique, par définition, l’existence d’une logique de blocs opposés l’un à l’autre, autrement dit, la persistance d’une dualité première dans la structure stratégique sur laquelle se fonde le traité. Cette parité a exigé la destruction, le déclassement ou la reconversion d’un grand nombre d’équipements limités par le traité. Le principe de suffisance vise à éviter qu’un État n’accumule un niveau d’armement qui excède ses besoins purement défensifs et qui lui permettrait d’établir une hégémonie sur ses voisins. Le principe de transparence, véritable colonne vertébrale du traité FCE, se traduit par la mise sur pied et l’activation concrète d’un dispositif d’échanges de vérificateurs entre les États parties au Traité[3].

Le Traité représente, aussi, un instrument particulièrement détaillé et complexe qui comprend 23 articles, 8 protocoles et 3 annexes. Il sera complété par un compromis, celui du 14 juin 1991, et un document final, celui du 5 juin 1992, prévoyant la nouvelle répartition des quotas d’équipements militaires de l’ancienne Union soviétique. La spécificité du Traité - qui le rend, d’ailleurs, aujourd’hui suranné à nombre d’égards (en dépit, comme nous le verrons, de l’accord sur son adaptation de 1999) - est la logique de bloc sur laquelle il a été institué. L’article 2, paragraphe 1A évoque le concept de « groupe d’États parties » pour désigner les États signataires qui sont - ou ont été - membres du Pacte de Varsovie (aujourd’hui dissous) ou de l’OTAN. Toutefois, une gymnastique juridique peu commode permettra à l’OTAN de ne pas se considérer liée comme telle au Traité dès l’instant où les perspectives d’élargissement de son organisation se confirmeront.

Limitation

Le Traité FCE, nous l’avons dit, prévoit un ensemble de plafonds en matière de possession de matériels de combat conventionnels. L’OTAN et l’ancien Pacte de Varsovie ont accepté de limiter[4], chacun en ce qui les concerne, leurs équipements militaires conventionnels à :

- 20.000 chars de combat ;

- 30.000 véhicules blindés de combat ;

- 20.000 pièces d’artillerie lourde ;

- 6.800 avions de combat ;

- 2.000 hélicoptères d’attaque.

Délimitation

Le Traité FCE s’appuie, en outre, sur la définition de zones géographiques strictes pour le déploiement autorisé des forces conventionnelles. Le Traité FCE établit, dans un premier temps, un ensemble de quatre zones concentriques destinées à assurer une répartition négociée des ELT. Ces quatre zones sont :

1. la zone 4-4 : l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-bas à l’Ouest et la Tchéquie, la Slovaquie, la Pologne et la Hongrie à l’Est ;

2. la zone 4-3 : la zone 4-4 à laquelle s’ajoutent pour l’Ouest le Danemark, la Grande-Bretagne, la France, et l’Italie, et pour l’Est les anciennes régions militaires de la Baltique, de Biélorussie, des Carpates et de Kiev ;

3. la zone 4-2 : la zone 4-3 à laquelle viennent s’ajouter, à l’ouest, l’Espagne et le Portugal et, à l’Est, les régions militaires de Moscou et de Volga-Oural ;

4. enfin, la zone 4-1 : celle-ci représente l’ensemble de la zone d’application du Traité (en ce compris les Îles Canaries, les Açores et Madère). La zone 4-1 correspond, en réalité, à la zone 4-2 à laquelle s’ajoute, alors, à l’Ouest, l’Islande, la Norvège, la Grèce et la Turquie[5], et à l’Est les régions militaires de l’ancienne Leningrad, du Caucase nord, de Transcaucasie, la Roumanie et la Bulgarie.

Le jargon technique de l’OSCE désigne également une cinquième zone, dite des « flancs ». Cette dénomination, qui servira, par la même occasion, à évoquer l’une des principales crises de la dimension politico-militaire de l’OSCE, concerne l’espace géographique de l’ancienne ligne de front centre-européenne et méridionale de laquelle certains pays, et en particulier l’ex-URSS, devaient écarter leur matériel militaire. La « zone des flancs » représente une réification des principales prémonitions géo-historiques qui furent nourries, au fil des siècles, à l’encontre de l’ensemble russe et, plus spécifiquement, à l’endroit des politiques hégémoniques de ce pays.

Les aménagements recherchés

Il importe d’indiquer que les forces russes ont, depuis le début de la mise en œuvre du Traité FCE, contesté la légitimité d’un accord international leur dictant la façon dont la Russie devait répartir son matériel et ses troupes sur son territoire. Cette interdiction de libre disposition des armements conventionnels - que d’aucuns en Russie qualifièrent même d’ingérence stratégique - fut donc très mal perçue par l’establishment militaire. Ce sentiment ne fit que s’accroître au gré des élargissements de l’OTAN.

Les négociations visant l’adaptation du Traité, entre 1996 et 1999, auraient dû apporter des réponses aux divers reproches formulés à l’endroit du Traité. Le principe d’une future adaptation des termes du Traité FCE fut, d’ailleurs, au centre d’un accord politique entre les États parties au Traité lors du Sommet d’Istanbul de l’OSCE. Toutefois, les désaccords entre la Russie et les pays de l’OTAN sur l’intervention militaire au Kosovo (mars et avril 1999) et le lancement de la seconde campagne militaire russe en Tchétchénie (1999) ont gravement affecté les rapports entre puissances. L’accord passé entre la Russie et les pays de l’OTAN en novembre 1999 pouvait alors se résumer en ces termes : les États de l’OTAN consentaient à procéder à la ratification du Traité au niveau de leurs instances nationales à la condition que la Russie retire ses troupes de Moldavie, de Géorgie et de Tchétchénie[6]. Toutefois, la déclaration finale du sommet d’Istanbul s’abstenait de clairement dénoncer l’attitude de la Russie sur le dossier Tchétchène.

Les crispations récentes

La Troisième Conférence de révision du Traité FCE, tenue entre le 29 mai et le 2 juin 2006, s’était soldée par une absence de déclaration finale, attestant de l’extraordinaire difficulté à aplanir les désaccords relatifs aux conditions devant précéder la ratification unanime des engagements d’Istanbul. Les conditions qui auraient du permettre l’établissement d’un climat de travail profitable à l’ensemble des parties au Traité n’étaient, à l’évidence, pas réunies.

Comment interpréter cette impasse ? Une première considération sur cet événement peut s’appuyer sur la position défendue par la ligne dure des États défendant la révision des dispositions du Traité. Selon cette perspective, la Russie ne dispose d’autre choix que d’accepter le retrait complet de ses forces résiduaires de Moldavie et de Géorgie, condition sine qua non en vue de la ratification, par les États membres de l’OTAN, des engagements politiques établis à Istanbul. C’est principalement cette ligne argumentaire qui fut avancée par la majorité des États appartenant au groupe des pays membres de l’OTAN (et en premier lieu desquels les États-Unis) dans le cadre de la susdite Conférence de révision. À cette occasion, les États membres de l’OTAN ont pu afficher l’unité de leurs positions ; une déclaration commune, néanmoins endossée individuellement par chaque État, ayant été prononcée. Il est à noter que les États du GUAM (regroupant la Géorgie, l’Ukraine, l’Arménie et la Moldavie) ont accepté de reprendre la teneur de la déclaration commune élaborée par l’OTAN, même si des adjonctions ont été opérées par ceux-ci afin d’exprimer la granulité particulière de leurs positions respectives sur ce dossier. Face aux considérations émises par la ligne dure des États membres de l’OTAN parties au Traité, la Russie a persisté à assurer qu’elle respectait en tous points les dispositions contenues au sein du Traité. Toujours selon Moscou, les engagements pour lesquels elle donna son consentement à Istanbul (retrait complet des forces de Géorgie et de Moldavie) ne peuvent entrer en considération en vue de la ratification par l’Occident du Traité FCE adapté.

L’extrême polarisation entre les positions défendues par l’Occident, d’une part, et celles maintenues par la Russie, d’autre part, a poussé l’Allemagne à faire preuve de plus de pragmatisme et de flexibilité afin de réunir, autour de la table, les principaux protagonistes du dossier FCE. La souplesse allemande confirme la position adoptée par sa diplomatie depuis les accords d’adaptation du Traité négociés entre 1996 et 1999 et qui ont visé à tenir compte des préoccupations d’une Russie aux prises avec les velléités de son flanc méridional. Lucide, la représentation allemande était, du reste, pleinement consciente des limites de l’exercice diplomatique que constituait cette conférence de révision. Aussi, plaida-t-elle de façon primordiale pour un maintien du dialogue quitte à se démarquer de la ligne dure défendue par la majorité des protagonistes en Occident et, notamment, des États-Unis. À cette fin, l’Allemagne chercha à ne pas isoler davantage la Russie et proposa que les engagements d’Istanbul ne représentent pas un instrument politique destiné à mettre Moscou en difficulté. Tièdement accueillie par les participants à la Conférence de révision, la proposition allemande permit néanmoins de maintenir un niveau d’échange appréciable entre les États. Des signes encourageants en provenance de la délégation russe[7] autorisent même à croire que des avancées puissent être envisagées pour le courant de l’année 2007.

Les espoirs suscités par l’initiative allemande laissaient à penser que la ligne ferme vis-à-vis de Moscou allait se révéler de plus en plus précaire et, surtout, de moins en moins fructueuse. La délégation kazakhe, qui assurait la Présidence de la Conférence de révision, avait dû accepter l’idée qu’aucune déclaration finale ne pourrait, en cet instant, voir le jour parmi les États signataires du Traité. Peu audacieuse en la matière, la présidence kazakhe a néanmoins cherché à réunir toutes les conditions susceptibles de permettre l’émergence d’un accord, fut-il minimal. Ainsi, la convocation d’une session informelle de travail destinée à examiner un projet hybride évoqué au début de la Conférence de révision avait-elle pour but de permettre aux délégations d’aborder plus sereinement les questions faisant l’objet d’un désaccord. L’impossibilité manifeste de faire converger les points de vue sur les modalités d’exécution et d’adaptation du Traité FCE ont, cependant, conduit le Kazakhstan à interrompre toute forme d’initiative ultérieure de cette nature.

La Troisième Conférence d’examen du Traité FCE fut aussi le lieu d’un certain paradoxe chez les chefs d’États occidentaux. Ces derniers ont en effet rappelé à de multiples reprises qu’ils considéraient toujours le Traité FCE comme la pierre angulaire de la sécurité paneuropéenne alors même qu’ils se refusent, dans les conditions présentes, à ratifier le Traité adapté. Pour sa part, la Russie, qui n’a pas hésité à remettre en cause la viabilité du Traité dans le contexte stratégique contemporain, a démontré sa parfaite connaissance des détails techniques des dispositions contenues dans le Traité adapté. Elle put aussi trouver une occasion idéale pour rappeler la substance de ses griefs vis-à-vis de l’Occident. Ainsi, ne fut-il pas étonnant d’entendre, en date du 30 mai 2006, le ministre russe de la Défense, Sergueï Ivanov, accuser les États-Unis d’appliquer un double langage au sujet du Traité sur les forces conventionnelles en Europe en demandant le retrait des soldats russes de la région moldave de Transnistrie tout en déployant des hommes en Bulgarie[8]. « Les États-Unis, affirmait alors Serguei Ivanov à l’occasion d’une conférence de presse qui suivait une réunion des ministres de la Défense des États de la CEI, nous disent qu’il s’agit d’une présence militaire peu importante et, dans le même temps, ils nous demandent de retirer un contingent de maintien de la paix de 1 500 hommes de Transnistrie.[9] »

Passée alors sous silence, l’impasse du Traité FCE apparaît problématique à plus d’un titre. Tout d’abord, les désaccords fondamentaux relatifs à sa mise en œuvre et à son récent réexamen attestent de l’existence d’un fossé profond entre l’Occident et la Russie sur l’avenir du continent mais, sans doute également, sur un certain nombre de valeurs qui se situent à la base même des concepts sécuritaires des protagonistes. Ensuite, la disparition du Traité signifierait, de facto, le retour à un climat de suspicion généralisé à l’échelle européenne et transatlantique. Le Traité FCE, trop souvent réduit à des considérations techniques sur la possession et la répartition de matériels militaires définies par les États signataires, contient l’un des régimes d’échange, d’information et d’inspection les plus essentiels pour la sécurité du continent. De tels mécanismes permettent à nombre d’hommes et de femmes de l’espace paneuropéen, militaires ou diplomates, de se côtoyer, certes, mais aussi de s’ouvrir à d’autres perspectives géostratégiques, voire, aux réalités sociales et humaines qui entourent le quotidien de leurs homologues.

Les multiples suspensions

L’année 2007 consacrera l’existence d’un fossé profond entre les conceptions sécuritaires occidentales et russe à l’endroit de l’avenir stratégique de l’Europe. L’absence d’avancées sur le dossier FCE pousse alors la Russie, à la fin du mois d’avril, à annoncer, dans des termes volontairement sibyllins, un moratoire sur l’application par la Russie du Traité ; ce que nombre d’observateurs qualifièrent alors comme une (première ?) suspension[10]. S’agissait-il d’une menace réelle ou d’un ballon d’essai en vue de reconduire les États parties au Traité à la table des négociations en comptant sur la possibilité que ces derniers fassent preuve d’une meilleure volonté de composition sur base des doléances russes ? La question demeure ouverte même si, à cette époque, la conviction semble toujours exister chez le chef de l’état-major militaire russe qu’une tentative de compromis de la dernière chance demeure réelle. Surtout, le moratoire dont la Russie fait état est avant tout un « outil de politique étrangère » destiné à riposter à la décision américaine d’implanter en Pologne et en République tchèque des éléments du bouclier antimissile américain.

Les effets d’annonce se multiplient cependant. Ainsi, en date du 14 mai dernier, le chef d’état-major de l’armée russe, le général Iouri Balouïevski, ne cachait-il pas sa crainte d’assister au péril du Traité. Cette intervention réalisée à l’issue de la réunion au niveau des chefs d’état-major du Conseil OTAN-Russie n’a pas porté, toutefois, sur le détail des mesures prises par la Russie ni même sur le degré de probabilité d’un retrait complet du Traité.

Malgré cette première forme de suspension, la Russie demande à la fin du mois de mai, la convocation d’une conférence extraordinaire sur la révision du Traité. Celle-ci se déroule à Vienne, entre les 12 et 15 juin, à l’initiative conjointe de la Russie et des Pays-Bas, dépositaire du Traité. Au terme de trois journées d’intenses négociations, les positions des États parties membres de l’Alliance atlantique et de la Russie s’avèrent inconciliables. La conférence débouche sur un échec. La question relative au départ des forces russes de Transnistrie et de Géorgie comme condition posée pour la ratification par les États de l’OTAN des mesures d’adaptation du Traité (définies à Istanbul en 1999) reste dans une impasse. Le dernier épisode de la crise est récemment intervenu avec la signature du décret de suspension de la participation russe au Traité FCE par le président Poutine, dont voici les termes :

« Le président de la Fédération de Russie,

Vu les circonstances exceptionnelles relatives au contenu du Traité sur les forces conventionnelles en Europe du 19 novembre 1990 qui mettent en péril la sécurité de la Fédération de Russie et exigent des mesures urgentes,

Décrète :

1. En conformité avec l’article 37-4 de la Loi fédérale du 15 juillet 1995, n°101-FZ, portant accords internationaux de la Fédération de Russie, l’application du Traité sur les forces conventionnelles en Europe, signé à Paris le 19 novembre 1990, ainsi celle de l’Accord sur les quantités maximales d’armements et d’équipements conventionnels de la République populaire de Bulgarie, de la République de Hongrie, de la République de Pologne, de la Roumanie, de l’Union des républiques socialistes soviétiques et de la République fédérale tchèque et slovaque en rapport avec le Traité sur les forces conventionnelles en Europe, signé à Budapest le 3 novembre 1990, et celle du Document ayant fait l’objet d’un accord entre les États parties au Traité sur les forces conventionnelles en Europe en date du 19 novembre 1990, annexe au document final de la première conférence chargée d’examiner le fonctionnement du Traité sur les forces armées conventionnelles en Europe et de l’Acte de clôture de la négociation sur les effectifs (Vienne, 15-31 mai 1996), seront suspendues dans les 150 jours suivant le jour de la réception des préavis mentionnés dans le paragraphe 2 du présent Décret.

2. Le ministère des Affaires étrangères de la Fédération de Russie sera chargé d’envoyer aux États dépositaires des accords internationaux mentionnés dans le paragraphe 1 du présent Décret et aux États parties des préavis annonçant la suspension de l’application desdits accords.

3. Le présent décret prend effet le jour de sa signature. »[11]

L’ambivalence des termes

Revenons, un instant sur les termes mêmes du décret signé par Vladimir Poutine. Celui-ci exprime la décision de la Russie de « suspendre l’application par le pays du Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE) et des accords internationaux qui lui sont liés ». Cette annonce est accompagnée d’une explication sur les raisons qui ont conduit la Russie à adopter le décret. Selon les termes de ce dernier, cette décision trouve sa justification dans les circonstances exceptionnelles relatives au contenu du Traité du 19 novembre 1990 qui « mettent en péril la sécurité de la Fédération de Russie et exigent des mesures urgentes. »[12] Sur la mise en œuvre pratique de cette décision, la Russie affirme, au travers du mémento accompagnant le décret, qu’elle adoptera une posture de « non observance », et ce tant que les États occidentaux n’auront pas ratifié les engagements pris à Istanbul quant à l’adaptation du Traité. Une lecture attentive de cette déclaration impose de déterminer à la fois ce que dit et ne dit pas le texte du décret.

En dépit du caractère résolu et déterminé du décret signé par le président russe, il n’est en nul endroit précisé que la Russie entend définitivement dénoncer le Traité FCE pour envisager un retrait complet de celui-ci. C’est là un détail notable qu’il s’agit de souligner. Bien que les forces militaires russes aient toujours considéré le Traité et, plus particulièrement le régime de vérification et d’échanges d’informations qu’il comporte, comme des instruments d’ingérence mis en œuvre par des puissances étrangères, la Russie a choisi - pour l’heure et dans le contexte international actuel - de ne pas opérer un retrait pur et simple du Traité.

Cette précision doit d’autant plus être faite que nombre d’observateurs, en Russie, tendent à indiquer que les manœuvres conduites par le Président Poutine sur ce dossier - toujours en étroite relation avec le dossier du bouclier antimissile américain en Europe - impliqueront, si elles ne mènent pas aux résultats escomptés, des solutions radicales, autrement dit, le retrait définitif de la Russie du Traité FCE et, par voie de conséquence, l’effondrement de l’ensemble de la structure du régime de vérification qu’il intègre en son sein. « Si la position russe est ignorée, Moscou sera bel et bien obligé d’édifier son propre système de sécurité et de le faire avec les États prêts à coopérer avec lui dans ce domaine, sans attendre personne : ni l’OTAN, ni les États-Unis, ni l’UE », affirme l’analyste politique russe Gleb Pavlovsky[13]. À dire vrai, la tentation risque d’être grande pour le président Poutine de relancer, trente-deux ans après la signature de l’Acte final d’Helsinki et dix-sept ans après la dissolution du Pacte de Varsovie, un débat majeur sur l’avenir de la sécurité européenne. Surtout, la crainte d’un démantèlement du régime FCE, associé à la volonté russe de redessiner l’équilibre stratégique du continent, pourrait faire voler en éclat la solidarité européenne en créant des divisions entre les États de l’UE sur l’attitude à adopter vis-à-vis d’une éventuelle proposition russe en la matière. La Russie, faut-il le rappeler, a assisté aux divisions qu’avait suscitées, en son temps, la question de la participation de quelques Etats européens à la campagne en Irak de 2003. Il serait donc illusoire de penser que le président Poutine ne tire pas parti des blessures intraeuropéennes tout juste cicatrisées. La volonté de l’Allemagne, lors de la Conférence d’examen du Traité de 2006, d’explorer des fenêtres de négociations qui incitent la Russie à coopérer avait déjà constitué une certaine forme de recul diplomatique par rapport à la position commune qui avait été préalablement définie au sein de l’OTAN.

Suspension ?

La politique étrangère et de sécurité russe se révèle étonnante dans sa capacité à faire œuvre utile de toute opportunité politique - tant intérieure qu’extérieure - se présentant qui puisse l’aider dans la défense de son intérêt national. Le président Vladimir Poutine semble être passé maître dans l’instrumentalisation des événements susceptibles de renforcer sa légitimité auprès des principales instances politiques et stratégiques du pays. Il préserve, toutefois, un équilibre subtil entre l’expression d’une menace et le maintien d’un champ d’ouverture pour le dialogue.

Le cas de l’annonce du moratoire sur le Traité FCE représente une brillante illustration de cette habileté. En annonçant la signature d’un décret confirmant la suspension prochaine de la participation de la Russie au régime sur les forces conventionnelles en Europe, le président russe joue sur la question, controversée, de l’effectivité d’une telle mesure. Pourquoi ? Conformément aux termes du Traité, seule une dénonciation pure et simple de ce dernier est envisagée. Précisément, le paragraphe 2 de l’article XIX du Traité FCE dispose que :

« Dans l’exercice de sa souveraineté nationale, chaque État partie a le droit de se retirer du présent Traité s’il estime que des événements extraordinaires liés à l’objet du présent Traité ont mis en danger ses intérêts suprêmes. Un État partie ayant l’intention de se retirer du Traité notifie sa décision au dépositaire et à tous les autres États Parties. Cette notification est donnée au moins 150 jours avant le retrait prévu du présent Traité. Elle comprend un exposé des événements extraordinaires que l’État partie considère comme ayant mis en danger ses intérêts suprêmes »

Ce passage est à mettre en parallèle avec la ligne argumentaire mise en avant par Moscou qui, pour justifier le principe de la suspension de sa participation au Traité affirme que sa décision s’explique par :

« par des circonstances exceptionnelles relatives au contenu du Traité sur les forces conventionnelles en Europe du 19 novembre 1990 qui mettent en péril la sécurité de la Fédération de Russie et exigent des mesures urgentes »[14]

Il appert donc que la possibilité pour un Etat partie de « suspendre » sa participation au régime FCE n’est pas, en tant que telle, prévue par le Traité[15]

Les facteurs

Démonstration de forces ou jeu de dupes ? La réponse à cette interrogation exige que nous évoquions sereinement les divers enjeux du débat.

La Russie a-t-elle tenté de réaliser une démonstration de force ? Certainement. Mais la question subsidiaire à cette affirmation est : à l’égard de qui ? Tout d’abord, à l’égard de l’OTAN dont les élargissements récents (et prochains ?) ont participé à la montée d’une crainte (certes, entretenue politiquement) quant aux ambitions géopolitiques de l’Occident et, plus particulièrement, des Etats-Unis. Ensuite, à l’égard de la scène politique intérieure russe. L’approche d’une élection présidentielle correspond, en général, à des surenchères antiaméricaines et antioccidentales. Vladimir Poutine, dont le second mandat présidentiel arrive à terme en mars 2008, veut montrer qu’il demeure l’homme fort d’une Russie qui, bien que démographiquement exsangue, est néanmoins gagnée par un regain de nationalisme puisant dans différentes sources (héritage historique de la chrétienté orthodoxe, nostalgies de la puissance soviétique passée, etc). Étant, pour l’heure, dans l’impossibilité juridique de se présenter pour un troisième mandat, ses récentes postures en matière de politique extérieure et de sécurité pourraient toutefois servir à son éventuel successeur (désigné ?).

À ces arguments communément admis, il pourrait être ajouté que la Russie, au travers de la dénonciation d’un traité portant sur la sécurité et la stabilité européenne, cherche à marquer son désintérêt à l’égard d’une Europe qui ne constitue plus une priorité stratégique de la politique étrangère russe.

L’annonce sur le moratoire relatif au Traité FCE est, enfin, à mettre en parallèle avec les récentes avancées réalisées dans la constitution d’un espace sécuritaire eurasiatique au travers de l’Organisation de Coopération de Shanghai (OCS). Créée en 2001 à l’initiative la Russie, de la Chine, du Kirghizstan, du Kazakhstan, du Tadjikistan et de l’Ouzbékistan, l’OCS a pour but de renforcer la confiance mutuelle et les relations de bon voisinage entre ses membres, de faciliter la coopération entre les États membres dans une variété de domaines (politique, économique, commercial, scientifique, technique, etc.), de sauvegarder la paix et la sécurité dans l’espace eurasiatique et d’œuvrer à la construction d’un nouvel ordre régional plus juste et plus démocratique.

En dépit des domaines couverts par l’OCS, les principales initiatives ont surtout concerné la dimension sécuritaire avec la conduite de manœuvres et d’exercices militaires communs, l’adoption de plans de lutte antiterroriste et antiséparatiste. Récemment, l’OCS a pris une tournure antiaméricaine en adoptant des prises de positions communes contre l’influence des États-Unis dans la région. Tel fut notamment le thème principal de la réunion des ministres des affaires étrangères de l’OCS tenue à Bichkek en date du 9 juillet dernier (cf. l’encadré, infra, reprenant l’extrait relatif à la demande de retrait des forces américaines d’Asie centrale). Précisons que les États-Unis avaient demandé de pouvoir disposer d’un statut d’observateur auprès de l’OCS, à l’instar de la Mongolie, de l’Inde, de l’Iran et du Pakistan. Ce statut lui a été refusé. L’OCS confirme cette posture par le biais de sa volonté de faire reculer l’influence américaine dans l’espace territorial couvert par l’ensemble des pays membres de l’organisation. Confirmant un certain retour de la Russie en direction des « steppes » (Asie) au détriment des « forêts » (Europe), l’activisme de Moscou dans le cadre de l’OCS consacre également la vigueur nouvelle du pays en direction des mers chaudes[16]. Certes, les réalisations concrètes de l’OCS tardent à aboutir. Et certains prédisent à cette initiative eurasiatique bien des déceptions, allant même jusqu’à considérer l’OCS comme une « coquille vide ». Une telle conclusion reviendrait à aller vite en besogne. Il est intéressant, en effet, d’attacher un certain crédit à l’OCS dans la mesure où, quoi qu’en disent ses membres, une hypothèse d’évolution possible de l’OCS consisterait en l’édification d’une solution alternative à l’OTAN. Concrètement, l’OCS et, au travers elle, la Russie, chercherait à extraire l’Inde du giron américain[17].

Au final, la concomitance entre, d’une part, la déclaration de la Russie de suspendre sa participation aux Traité FCE (pierre angulaire, rappelons-le, de la stabilité du continent européen) et, d’autre part, la vigueur des déclarations et postures des puissances eurasiatiques dans le cadre de l’OCS tendent à confirmer que l’Europe perd - un peu plus encore - de sa centralité stratégique.

Conclusion

C’est donc un ensemble complexe de facteurs qui tendent à expliquer la décision de Moscou de suspendre sa participation au régime du Traité sur les forces conventionnelles en Europe. Si le litige entre l’Occident et la Russie quant aux conditions d’adaptation du Traité représente une clé de compréhension cruciale de l’impasse dans laquelle se situent les négociations entre les parties aux Traité, des facteurs de politique intérieure non moins complexes expliquent, pour un part, la radicalité des positions de la présidence. Il importe, cependant, d’ajouter à ces éléments la revitalisation d’un tropisme oriental de la Russie qui s’investit de façon croissante aux côtés de ses partenaires asiatiques dans l’édification d’un ordre régional mieux structuré et dont l’objectif à terme serait l’instauration d’un contrepoids à l’influence américaine dans la région. Indiscutablement, les récentes passes d’armes relatives au Traité FCE risquent de se réaliser au détriment d’une Europe victime d’un vacuum stratégique.

Pour approfondir...

Bailes, A. J. K., Dunay, P., Guang, P. & Troitskiy, M., The Shanghai Cooperation Organization, Stockholm, SIPRI Policy Paper No. 17, May 2007.

Gomart, T., Politique étrangère russe : l’étrange inconstance, Defence Academy of the Unied Kingdom, Conflict Studies Research Centre, Russian Series, 06/12(F), March 2006.

Lachowski, Z., Foreign Military Bases in Eurasia, SIPRI Policy Paper No. 18, Stockholm, SIPRI, June 2007.

SIPRI Yearbook : Armaments, Disarmament and International Security, Stockholm, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), 2007.

Smith, M.A., A Review of Russian Foreign Policy, Defence Academy of the United Kingdom, Conflict Studies Research Centre, Russian Series, 07/20, July 2007.