Birmanie : le devoir d’ingérence humanitaire

Les photos qui commencent à arriver sur les médias internationaux montrent des effets cycloniques d’une extrême violence. Dix jours plus tard, l’aide humanitaire internationale arrive encore au compte gouttes pour cause de limitations imposées par la junte militaire au pouvoir en Birmanie (renommé « Myanmar » par la junte en 1989), la dernière junte militaire encore au pouvoir sur terre. Pire, la junte birmane a préféré focaliser ses efforts sur la tenue d’un référendum sur un projet de constitution (*), dans les zones non affectées par le cyclone le 10 mai, plutôt que concentrer les moyens gouvernementaux et militaires exclusivement au sauvetage de personnes affectées par le cyclone, les risques épidémiques à venir, et la reconstruction des zones affectées. On estime aujourd’hui que les deux tiers des rizières birmanes (pays exportateur de riz) sont détruites, ce qui devrait accroître les pressions nationales dans ce pays de 53 millions d’habitants, dont 70% de la population habite en milieu rural, mais aussi régionales sur les prix de cette denrée essentielle du régime alimentaire asiatique. Les réserves en eau potable sont à leur minimum (même si les pluies permettent de pallier partiellement ce problème). Les vivres disponibles sont très en deçà des besoins réels, notamment à cause du gouvernement qui souhaite acheminer toute l’aide nationale et internationale par le biais de ses militaires, pour des raisons de sécurité institutionnelle (afin d’éviter toute remise en cause de la légitimité du gouvernement) ; de corruption, avec des pillages probables de cette aide par les généraux et les soldats ; de bouclage des zones les plus sinistrées qui risquent de créer une indignation internationale, compte tenu des moyens extrêmement limités dont a usé le gouvernement pour alerter la population avant le cyclone (celui-ci avait pourtant été prévenu 48 heures à l’avance par l’institut météorologique indien), et sa faible mobilisation humanitaire après le passage du cyclone ; mais aussi le souhait du gouvernement de favoriser une solution nationale dans des zones qui n’ont pas encore voté lors du référendum sur la nouvelle constitution. Finalement, le développement de crises sanitaires liées aux épidémies (choléra, paludisme, rougeole, tuberculose, diarrhées liées à la malnutrition) de grande envergure sont à craindre. Elle a déjà démarré avec les premiers témoignages de morts dus à un contact prolongé avec les eaux troubles, celles-là même qui servent de tombe pour les milliers de morts directs causés par le cyclone. Au delà de sa gestion irresponsable de la crise humanitaire, le gouvernement du Myanmar n’a pas les moyens d’un secours rapide, par manque d’expérience, mais aussi par manque de ressources financières (le PIB par habitant avant le cyclone était le quatrième plus faible du continent, juste devant la Corée du Nord, le Timor Oriental, le Népal et derrière le Bangladesh). Sa population souffre déjà de pénuries importantes avec 30% de birmans vivant en dessous du seuil de pauvreté, un tiers des enfants souffrant de malnutrition, et un taux de mortalité infantile de 76 pour 1000).

C’est dans ce cadre que les Etats-Unis ont déployé des forces militaires de pré-positionnement sur l’aéroport thaïlandais d’Utapao, à la frontière birmane, et ont démarré leurs vols d’acheminement de l’aide humanitaire. Au 15 mai****, douze jours après le cyclone, cinq avions cargo américains transportant 12 tonnes chacun ont été autorisés. En échange les américains ont assoupli les conditions de transferts de fonds individuels vers la Birmanie, bref, permis à la junte d’avoir à nouveau accès à ses fonds internationaux (faisant ainsi preuve d’un pragmatisme admirable dans ces circonstances exceptionnelles). Par ailleurs, un avion cargo de Médecins Sans Frontières a réussi à livrer 34 tonnes de matériel humanitaire, un autre de la Croix Rouge 35 tonnes, un cargo français serait en chemin, et des vivres en provenance de l’ONU, de Russie, de Chine, et de pays de l’ASEAN auraient franchi la frontière, en plus du matériel obtenu au marché noir sur les frontières birmanes, poreuses au trafics clandestins (un bateau de la Croix Rouge aura cependant coulé suite à une collision avec un tronc d’arbre dans le Delta de l’Irrawaddy). En tout, 160 tonnes de matériel humanitaire auraient réussi à entrer en Birmanie ; ce n’est même pas un dixième des besoins jugés nécessaires dans l’urgence par l’ONU (en l’état de sa connaissance du terrain). Le matériel entré dans le pays est par la suite acheminé par les militaires (les chauffeurs étrangers des convois de l’ONU sont remplacés par des birmans dès passage de la frontière, le transport dès transvasement des avions étrangers est à la charge des militaires birmans), qui en utiliseraient une partie pour le trafic de la junte, une autre partie pour des opérations de communication politique retransmise par les moyens médiatiques de la junte (il est même fait état d’une distribution d’aide réservée aux partisans de la junte), et pour lequel il faut prévoir un pillage probable par le personnel militaire birman chargé de son acheminement. L’hypothèse d’un détournement de l’aide humanitaire par la junte au profit des soldats et leurs familles a été formulée par plusieurs organisations internationales et associations humanitaires. L’effet réel de ce matériel sur les populations affectées est donc négligeable, mal réparti, et ne fait pas l’objet de triage en accord avec les règles humanitaires d’usage (faute de personnel humanitaire international sur le terrain). Les populations sont donc livrées à elles-mêmes et une solidarité birmane inter-régionale s’est mise en place mais elle ne peut répondre qu’à une partie infime des besoins. Les autres opérations de transport et distribution de l’aide humanitaire, ainsi que de participation du personnel humanitaire international à la distribution de ce matériel, à la mise en place de camps de réfugiés, d’aide médicale, et des mesures d’hygiène et sanitaires afin d’éviter une propagation de la crise à l’ensemble du pays (épidémies) et un débordement des moyens médicaux nationaux, sont dépendantes des autorisations à venir de la junte, qui se sont légèrement assouplies, suite au premier référendum, mais risquent de s’éterniser pour cause de deuxième référendum et de paranoïa sécuritaire du régime.

Dès lors que la junte au pouvoir empêche l’acheminement de l’aide humanitaire à sa frontière, sur ses aéroports et ses ports, n’utilise pas le personnel humanitaire proposé par les organisations internationales (dont la Birmanie est membre, et donc signataire des conventions), que seule l’aide financière est acceptée, dont l’utilisation fait l’objet de sérieux soupçons de corruption, et que le pays n’a pas les moyens propres pour répondre à une crise humanitaire d’une telle ampleur, la question d’une invocation du « droit d’ingérence » (« Responsabilité de Protéger » ; R2P) se pose. Gareth Evans, le président de l’International Crisis Group, membre du comité consultatif du Secrétaire Général de l’ONU sur la Prévention des Génocides, ancien Ministre des Affaires Etrangères de l’Australie, pose d’ailleurs les bonnes questions (dans une tribune du Guardian), à la suite d’une intervention du Ministre des Affaires Etrangères Français, Bernard Kouchner (un des théoriciens du droit d’ingérence, dont le pays exerce actuellement la présidence tournante de l’Union Européenne en Birmanie - la Slovénie, présidente en exercice, ne disposant pas d’ambassade en Birmanie), au Conseil de Sécurité le jeudi 8 mai 2008, invoquant le Droit d’Ingérence Humanitaire (prématurée ? volontairement provocatrice ?), demande alors rejetée immédiatement par la Chine et la Russie mais qui revient sur le devant de la scène ces jours-ci, avec de nombreux sous-entendus dans les propos de personnages politiques de premier plan. La peur était celle d’un braquage de la junte militaire qui se refuserait d’aider la communauté internationale. Cinq jours plus tard, force est de constater que sans invocation de ce droit, la situation ne s’est guère améliorée. Bien que la Responsabilité de Protéger, tel que conçu par le Sommet de la Terre et repris en 2005 par l’Assemblée Générale de l’ONU puis dans les résolutions du Conseil de Sécurité qui s’en sont suivies, ne concerne que les génocides, crimes de guerre, nettoyage ethnique, et crimes contre l’humanité, catégories qui ne correspondent pas à la situation birmane de 2008 ; le refus d’assistance humanitaire en provenance d’organisations internationales et d’organisations humanitaires, dans un cas documenté de souffrances humaines à grande échelle (photos satellites), est assimilable à un crime contre l’humanité. La Responsabilité de Protéger impliquant l’utilisation de tous les moyens, y compris la force si nécessaire, pour acheminer de l’aide aux populations souffrantes, même sans permission du gouvernement local ; il ne peut être invoqué qu’après épuisement de tous les moyens de prévention d’un crime à grande échelle, et prise en compte des conséquences d’une action allant à l’encontre du gouvernement local (qui doivent être proportionnelles aux actions d’empêchement mises en place par le gouvernement local et pouvoir réellement bénéficier les populations en question). Les débats ayant eu lieu lors de la mise en place de la Responsabilité de Protéger, au sein du de la Commission Internationale de l’Intervention et de la Souveraineté des Etats (à l’initiative du Canada), identifiait déjà ce cas de figure en précisant « des catastrophes naturelles où l’Etat en question refuse ou est incapable de gérer, ou faire appel à l’assistance, et où un nombre important de pertes de vies a eu lieu ou est à prévoir »***. Bien que cette définition ne soit pas explicitée dans le texte de l’Assemblée Générale (et donc pas codifiée dans le droit international), le cas de figure birman tombe dans la catégorie de Crimes contre l’Humanité (actes inhumains causant de graves souffrances [...]).

Invoquer la Responsabilité de Protéger signifie une préparation à toutes les éventualités et implications de ce droit, surtout en ce qui compose sa composante militaire, lourde de conséquences. Il ne pourra être efficace qu’avec des efforts historiques en matière de diplomatie, d’aide humanitaire, d’aide au développement et à la reconstruction, de coordination militaire, et de gestion de crise avec une escalade concertée par étapes. Les risques pour l’ensemble des intervenants ne doivent en aucun cas être considérés comme négligeables, et ce malgré une prédisposition favorable de la population (a priori). Les problèmes économiques de la Birmanie ne font que démarrer. La destruction d’une partie des infrastructures du sud du pays, dont les points d’eau (contaminés par l’eau salée), les hôpitaux, les infrastructures d’évacuation des eaux usées, etc., ainsi que les terres agricoles birmanes, font craindre des besoins d’aide et de reconstruction immenses. Les pertes humaines considérables, dont celles des premières vagues provoquées par le cyclone dans le Delta de l’Irrawaddy (agissant comme un tsunami qui a transporté des milliers de villageois dans le Golfe de Bengale) auront des conséquences importantes sur le tissu économique local. L’effondrement des productions agricoles nationales, dont celles réservées à l’exportation, la destruction d’une partie de la flotte de pêche birmane, de l’aquaculture, ainsi que la crise alimentaire mondiale (voir billet) affectant déjà l’Asie du Sud Est, et celle des cours du pétrole, devraient démultiplier les coûts des denrées ; les pertes de porcs et volailles pendant le cyclone auront aussi décimé les élevages ; l’effet cumulé de ces éléments étant l’augmentation des pillages et la perte de moyens de subsistance ; mais aussi l’augmentation des prix et des privations alimentaires sur l’ensemble du pays, même les zones non touchées par le cyclone. Dans ce cadre, une aide humanitaire aérienne ne serait pas efficace (pour ne pas dire contre-productive compte tenu des pillages par l’armée, et des risques sécuritaires qui s’en suivraient pour les populations qui ne remettraient pas cette aide à l’armée) sans personnel humanitaire sur le terrain pour l’administrer (d’autres risques, comme ceux d’une mauvaise utilisation des médicaments cherchant à limiter la propagation des épidémies pourraient aussi accroître les risques pesant sur la santé des birmans). L’envoi de bateaux civils non renforcés dans le delta de l’Irrawaddy peut aussi s’avérer contreproductif avec des pertes en matériel de transport et des prises de risques inacceptables par du personnel humanitaire. Il doit donc s’agir de laisser entrer en Birmanie du personnel humanitaire spécialisé, en quantités suffisantes (HCR, OMS, FAO, PAM, associations humanitaires), du matériel humanitaire en accord avec les besoins des deux millions de réfugiés, du matériel civil et militaire nécessaire pour accéder aux espaces touchés par le cyclone, notamment des hélicoptères, des engins permettant la construction de ponts provisoires, du matériel pour la construction de camps de réfugiés, et enfin du personnel permettant la sécurisation du personnel humanitaire, des réfugiés, et des stocks de matériel humanitaire. Plus tard, il sera question de faire entrer dans le pays les moyens humains et matériels nécessaires pour la reconstruction et le développement.

En cas de refus d’ouvrir les frontières aux marchandises et personnel humanitaire, pour cause de limitation des accès en vue de la deuxième partie du référendum du 24 mai, ou en cas de crise paranoïaque du pouvoir (similaires à celles du régime de Corée du Nord) cloitré dans la capitale (qui a la réputation d’être une forteresse ayant pour but de résister en cas d’invasion), Naypyidaw, alors il faudra envisager d’autres options. Pour appliquer la Responsabilité de Protéger, il faudra une majorité favorable au Conseil de Sécurité et l’absence de véto des chinois et des russes. Ces derniers sont surtout allergiques à l’idée d’un précédent pouvant être utilisé à leur encontre, comme cela a été évoqué lors du conflit tchétchène. Il faudra, dès lors, leur donner toutes les assurances d’une non application de ce principe, dans des conditions propres au Monde Russe, notamment en Abkhazie, en Ossétie du Sud, ou en Transnistrie, de même qu’il faudra préciser qu’aucun contingent militaire occidental ne s’installera de manière permanente en Birmanie (en cas de persistance du refus russe, le déblocage d’un dossier des négociations entre l’UE et la Russie pourrait accélérer les tractations). La Russie devra aussi pouvoir continuer son programme nucléaire civil en Birmanie. Les mêmes assurances devront être données aux chinois, mais compte tenu de leur statut de premier pays importateur de marchandises birmanes, de la présence de ce pays à leur frontière, et du rôle diplomatique décisif qu’ils peuvent jouer pour la résolution de cette crise, il faudra d’abord reconnaître l’aspect géostratégique de la relation entre la Chine et la Birmanie (certaines analystes décrivent la relation entre ces deux pays comme une relation symbiotique). La Chine espère développer un accès direct à l’Océan Indien à travers la Birmanie et désenclaver ainsi ses provinces du sud et du sud-ouest. Il s’agit de développer la sécurité énergétique avec un nouveau pipeline de la province chinoise du Yunnan jusqu’au Golfe de Bengale, et d’obtenir de nouveaux contrats d’exploitation d’hydrocarbures (un contrat vient d’être approuvé pour une exploitation chinoise des champs de production de gaz de Shwe, sur la côte d’Arakan, avec la construction d’un nouveau pipeline à travers la Birmanie). Cependant, la Chine craint le développement d’une zone de non droit à sa frontière sud (trafic de drogue, développement des épidémies dont le Sida, et du crime transfrontalier), et surtout un exode massif en cas d’instabilité aggravée (ce qui devrait commencer à être le cas après l’effet dévastateur du cyclone Nargis) ; pour éviter cela, elle a déjà engagé des discussions avec les groupes rebelles et les partisans politiques d’Aung San Suu Kyi. Le changement de régime en Birmanie représente donc un risque pour la Chine, et il s’agit de leur accorder d’autres avantages afin d’assurer leur participation active aux nouvelles initiatives diplomatiques. Déjà, une participation chinoise aux forces humanitaires, et éventuellement aux forces de maintien de la paix, serait un précédent important pour la communauté internationale. De plus, la sécurisation de la frontière chinoise à la fin de la crise, avec des accords internationaux de non engagement passé l’étape de gestion de la Birmanie (ou des morceaux de territoire du pays) par l’ONU, permettrait de stabiliser une frontière chinoise, aspect non négligeable à une époque où la gestion de ses voisins et de ses frontières instables occupe une partie importante de la diplomatie chinoise (Tibet/Népal ; Tibet/Inde ; Cachemire/Pakistan ; Chine/Taïwan ; Chine/Corée du Nord ; Chine/Philippines ; Chine/Birmanie) et la rassurer sur son corridor énergétique vers le Golfe du Bengale. En échange d’une participation chinoise à l’ingérence en Birmanie, la présence des Chefs d’Etats occidentaux aux Jeux Olympiques lui permettrait de redorer son blason international suite aux tensions au sujet du Tibet. Finalement, pour compenser les pertes économiques liées aux acquisitions de marchandises birmanes, dont les pierres précieuses au marché noir, les pays occidentaux pourraient se désister de contrats de matières premières en Afrique au bénéfice de la Chine (tant que cela n’implique pas une déstabilisation de ces pays). Pour « sauver la face », en cas de retournement de son soutien historique au régime militaire birman (la version officielle précise que la Chine ne considère pas la Birmanie comme un danger pour la sécurité internationale), la Chine pourrait se déclarer indignée face au traitement réservé aux minorités Kachins et Chins à sa frontière avec la Birmanie. L’Inde, ancien opposant à la junte birmane ayant dénoncé la réaction du régime aux contestations de 1988 et le refus des militaires birmans de respecter le résultat des élections de 1990, a cependant cédé au réalisme économique (l’Etat Indien n’engage pas des actions de démocratisation dans sa sous-région) en devenant le deuxième importateur de biens birmans (de nouveaux contrats ont été signés en 2007 entre les deux sociétés nationales d’hydrocarbures, le MOGE et l’ONGC), le premier exportateur de matériel militaire, et en développant un système de transport multimodal à Sittwe (rivière Kaladan) pour désenclaver les zones indiennes du nord-est. Cette stratégie était liée à la lutte contre les insurgés indiens à la frontière du nord-est (région birmane du Sagaing) et le rééquilibrage régional pour éviter un « encerclement indien » par des territoires favorables aux chinois. Cependant, l’Inde a rejoint les positions de la communauté internationale depuis octobre 2007, lors de la réunion entre le Premier Ministre Indien, Manmohan Singh, et le Ministre des Affaires Etrangères de la Birmanie, Nyan Win. Au sein de l’ASEAN, les Philippines, Singapour, l’Indonésie, et la Malaisie seraient probablement favorables à une action internationale concertée ; le Vietnam, le Cambodge, et le Laos (régimes autoritaires) devraient s’y opposer, sauf peut-être en cas de pressions en provenance de tous les poids lourds régionaux. L’Indonésie pourrait être un acteur clé de l’ensemble du processus diplomatique, ayant une expérience importante sur les conflits séparatistes, la réduction progressive de l’influence militaire sur les institutions démocratiques, et la transition vers la démocratie. Les Etats-Unis ont une politique de sanctions économiques strictes à l’égard de la Birmanie depuis 1997 (le pays ne bénéficie plus des aides ou de crédits américains depuis 1988, les importations sont interdites depuis 2003). L’UE a une position plus souple, en limitant les aides européennes, les exportations de matériel militaire, les visas et les visites bilatérales depuis 1996 ; n’octroyant plus de régime préférentiel d’importation des produits birmans (GSP) depuis 1997 ; le refus de l’extension à la Birmanie des bénéfices des accords UE-ASEAN depuis 1997 ; et une série de mesures ciblant les intérêts économiques de la junte qui ne peuvent faire l’objet d’investissements européens supplémentaires depuis 2007 ; mais l’UE refuse d’appliquer des sanctions aussi larges que celles mises en place par les Etats-Unis et le Canada, en différenciant sa stratégie politique (exportations militaires, mesures économiques pouvant faire perdurer le régime) et sa stratégie humanitaire (refus de mettre en place des sanctions économiques qui pourraient faire souffrir la population). Sur ce dernier point, le Royaume-Uni, le Danemark, les Pays-Bas, et la Suède sont traditionnellement partisans d’une ligne plus dure avec des sanctions économiques plus importantes (la France a rejoint ce groupe depuis 2007). La stratégie globale de l’UE jusqu’à présent étant celle d’un dialogue constant devant permettre un processus progressif de réconciliation, et non un changement de régime. Le Japon et l’Australie ont des positions se situant entre celles de l’UE et de l’ASEAN, avec des sanctions symboliques en place, mais un dialogue plus ouvert avec la junte, notamment au sujet des réformes économiques. En cas de succès diplomatique auprès de la Chine, l’Inde, et de la Russie, une menace émanant de l’ensemble de la communauté internationale, y compris les pays alliés de la Birmanie au sein de l’ASEAN (pour lesquels il sera nécessaire de prévoir des pressions diplomatiques émanant des Etats-Unis, l’UE, la Chine, l’Inde, et la Russie), pourrait suffire pour forcer la junte à ouvrir ses frontières.

Sans accord de la Chine et de la Russie, une intervention unilatérale des pays occidentaux (que ce soit dans le cadre de l’OTAN ou non) n’aurait que peu de chances de réussite. Une intervention armée, sans un appui diplomatique de la part des autres pays de la région, provoquerait probablement la radicalisation du régime avec des violences assurées à l’égard des populations (toute aide humanitaire à la population serait probablement siphonnée par l’armée). Les options offertes par des sanctions économiques ne feraient qu’empirer la situation de la population et n’affecterai pas directement les intérêts de la junte (les partenaires internationaux officiels de la junte sont peu nombreux, à ses frontières, et une partie importante des échanges ont lieu de manière officieuse) ; les sanctions militaires seraient probablement inefficaces vue la densité des réseaux de trafics aux frontières chinoise, thaïlandaise, et laotienne ; les sanctions sur les voyages internationaux et les transferts de fonds de la junte, leur entourage, et le gouvernement birman sont déjà en place depuis 2007 ; un blitz médiatique déstabilisateur aurait peu d’effet compte tenu des infrastructures médiatiques récemment détruites du pays (sur toute la chaîne télévisuelle) : les actions clandestines pour détruire la junte auraient peu de chances de réussir compte tenu de la paranoïa du régime et les « fortifications » de leur capitale.

Dans le cadre d’une participation chinoise et russe aux efforts diplomatiques, et d’un refus réitéré de la junte birmane de donner un accès plus large aux humanitaires malgré la Responsabilité de Protéger accordée par le Conseil de Sécurité de l’ONU, il faudrait envisager une intervention militaire par paliers, de manière évolutive, en accord avec le niveau de résistance fourni par la junte birmane. Il s’agirait tout d’abord d’augmenter les actions diplomatiques et économiques en donnant les pleins pouvoirs de négociation au Secrétaire Général des Nations Unies (offrant à la junte une porte de sortie - prenant la forme d’un exil dans un pays voisin - à tout moment pendant la crise -avec l’aide de la diplomatie chinoise, afin de finaliser la crise au plus vite, et d’éviter des combats qui s’éterniseraient autour de la capitale avec un coût important en vies humaines) permettant ainsi d’effectuer une transition politique en limitant au maximum le chaos qui s’en suivrait. Les actions économiques pourraient prendre la forme d’une fermeture de toutes les voies officielles de transit de marchandises vers l’extérieur (avec la coopération des pays voisins). En cas d’échec des voies diplomatiques et économiques, il serait nécessaire de prévenir la junte d’un débarquement imminent de forces militaires internationales avec l’intention d’occuper les aéroports, ports, et terrains disponibles autour des zones sinistrées, et du retrait nécessaire des troupes birmanes au delà d’un périmètre pré-établi. En cas de refus, il s’agirait alors d’effectuer : des bombardements aériens ciblés (initiés à distance, depuis l’Australie potentiellement) sur les quartiers généraux militaires et des services de renseignement birmans ; des largages de matériel militaire et vivres aux milices Karen afin d’ouvrir un deuxième front contre l’armée birmane ; et des combats à faible altitude et de distribution de matériel de propagande cherchant à susciter des désertions ou des retournements au sein de l’armée birmane (au départ de bases arrières en Thaïlande et sur des porte avions positionnés dans le Golfe de Bengale). En fonction du redéploiement des forces armées birmanes, la sécurisation progressive des zones délaissées, par le biais de forces militaires de maintien de la paix et de forces de police internationales, permettrait le démarrage des opérations purement humanitaires d’acheminement de l’aide internationale. En parallèle de ces efforts, une administration provisoire sous égide de l’ONU devra assurer la réinstauration d’un gouvernement local et la gestion du pays. Ce scénario est bien sûr optimiste car il se base sur les actions antérieures de dictateurs asiatiques, européens, africains, ou latino-américains dans des contextes de guerre froide ou de démocratisation progressive de ces continents pendant les années 1980 à 2000 (spéculations qui n’ont pas forcément leur place ici) ; et sur une participation internationale considérable (notamment de forces non-occidentales, ces dernières ayant des disponibilités réduites à moyen terme, pour cause d’opérations sur d’autres théâtres d’opérations). Le scénario pessimiste est celui d’une guerre larvée de longue durée en pleine jungle avec un régime financé par la drogue et les pierres précieuses, un retournement d’alliances régionales laissant les occidentaux seuls avec quelques rares alliés (Karen, Thaïlande), et une Chine jouant contre les forces internationales, servant de base arrière et de corridor privilégié pour les actions de la junte birmane.

Toutefois, contrairement à d’autres situations analogues, la Birmanie est un cas particulier qui bénéficie d’avantages considérables pour la mise en place d’une opération invoquant la Responsabilité de Protéger. Tout d’abord, une élite politique légitime pouvant remplacer à court / moyen terme la junte birmane existe déjà avec un leader reconnu au niveau international, Aung San Suu Kyi (qui devra être exfiltrée de la capitale au plus vite en cas d’opérations militaires). Par ailleurs, la situation des pays voisins est stable, avec deux démocratie (Thaïlande et Inde) capables d’accueillir les moyens militaires nécessaires sur leurs bases arrières, et un jeu de puissances régionales qui se neutralisent partiellement (Chine, Inde, Indonésie). Une guérilla active (Karen - KNU, KNPP) existe dans le pays depuis 60 ans, qui connaît bien le terrain, et serait probablement disposée à rejoindre les efforts internationaux, compte tenu des exactions dont elle souffre sous le régime militaire, et dans le cadre d’une participation au gouvernement birman post-conflit (ce cas de figure devrait pouvoir se reproduire avec les autres minorités Chins, Kachins, Mon, et Shan et leurs milices issues du KIA, NMSP, SSA-S). Les Bonzes (Sangha), ancien pilier du pouvoir royal, réseau de résistance non violent au colonisateur britannique (1886-1948), devenus une force de résistance non violente aux différentes dictatures militaires, dont celle de Ne Win (1962-1988), puis celles de la junte actuelle avec la révolte de 2007 (organisée depuis ces événements en un réseau peu intégré nommé "All Burma Monks Alliance"), représentent un réseau de communication, d’information, et d’entraide sociale parallèle à l’Etat. Leur acceptation, probable, du processus humanitaire et de la reconstruction internationale en Birmanie serait décisive pour obtenir le soutien de la population. La population qui vient de subir une nouvelle répression politique suite au soulèvement de 2007 pour cause d’augmentation des prix, et qui vient de perdre ses moyens de subsistance, cherchera à renverser le régime ; dans un cadre idéal, les actions militaires internationales ne feraient qu’accompagner un mouvement issu de la population. A l’inverse il existe des circonstances aggravantes qui pourraient créer un conflit de longue durée. Tant que la junte militaire n’acceptera pas une extraction du territoire birman, ne se rendra pas, ou que des soldats n’auront pas déserté en masse des rangs de l’armée, aucun autre scénario de fin de conflit ne sera réaliste. Les effectifs militaires officiels de la junte birmane sont importants avec 375 000 hommes en armes. Les ressources financières de la junte sont considérables, ainsi que sa capacité à en obtenir plus par le biais des productions d’opium qu’elle contrôle. La paranoïa des militaires de la junte les rend peu prévisibles. Leur longue guerre contre les milices Karen, KIA et autres, font des officiers militaires de la junte des guerriers aguerris aux tactiques de guérilla (avec la construction probable de nombreux bunkers gouvernementaux, difficiles à déceler). Le territoire birman constitué de jungles et montagnes n’est pas facile pour une armée conventionnelle. Cependant, des opérations aériennes continues et bien ciblées pourraient déstabiliser le régime, peu habitué à ce genre d’opérations. La capacité du régime à mener des opérations de guérilla, seules capables de réellement menacer les forces internationales, est faible (la transformation d’une armée conventionnelle en force capable d’effectuer des opérations coup de poing est peu probable) et ses appuis de milices nationales ou régionales seraient faibles, voire inexistants.

Le projet de constitution (*) que la junte birmane a soumis à référendum dans les zones non sinistrées le 10 mai, et devrait soumettre à référendum dans les autres zones le 24 mai, ne correspond en rien à un modèle international de démocratie. D’ailleurs, sous certains aspects, il mettrait en place un modèle de démocratie partielle adopté par certains régimes européens, asiatiques et latino-américains pendant les années 50 à 80, qui a démontre son inefficacité à plusieurs reprises, replongeant les pays dans des phases longues de dictature militaire. Parmi les mesures constitutionnelles non conformes aux normes démocratiques internationales et permettant une déstabilisation rapide du régime démocratique : un quart des sièges du parlement seront réservés aux militaires (mesure valable dans les parlements régionaux aussi) ; toute personne ayant été prisonnière politique ne pourra se présenter aux élections (ce qui élimine de nombreux représentants arrêtés entre 1990 et 2007 de la Ligue Nationale pour la Démocratie LND, qui avait remporté 392 des 492 sièges lors des élections législatives de 1990, ignorées par la junte) ; le Ministère de l’Intérieur restera sous contrôle militaire ; toute personne ayant été mariée avec un étranger ne peut se présenter à la présidence (ce qui élimine le Prix Nobel de la Paix 1991, membre des Elders, Secrétaire Général de la LND, Aung San Suu Kyi). Il sera par ailleurs impossible de valider un référendum constitutionnel qui n’a pas été suivi par des observateurs internationaux et qui a fait l’objet de fraudes massives (cf. article Irrawady Times du 10.05.2008), lors du premier vote (officiellement approuvé à 92,4%), fraudes qui se démultiplieront probablement lors du second vote dans les zones sinistrées.

Quindi... Le Secrétaire Général des Nations Unies, Ban Ki Moon "a fustigé la réponse d’une lenteur inacceptable face à la grave crise humanitaire au Myanmar" lors d’une conférence de presse tenue le 12 mai 2008. Le Programme Alimentaire Mondial (PAM) estime que "les stocks alimentaires qui ne parviennent sur le terrain ne s’élèvent qu’à 10% des besoins". Par ailleurs Ban Ki Moon a rappelé que "nous faisons [aussi] face à une épidémie de maladies infectieuses qui pourrait dépasser la crise actuelle". Finalement, le Secrétaire Général a rappelé "dans les termes les plus fermes, le gouvernement du Myanmar à donner la priorité à la vie de sa population". Javier Solana le Haut Représentant de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) de l’Union Européenne a précisé qu’il était nécessaire "d’utiliser tous les moyens" pour aider les birmans, et que "la charte de l’ONU offre quelques options si nous n’arrivons pas à résoudre les éléments qui nous empêchent de faire parvenir l’aide humanitaire"***.

Bien que le moment soit mal choisi compte tenu des engagements militaires internationaux considérables, qui ont obligé le déploiement des forces occidentales sur plusieurs théâtres d’opérations (Bosnie, Macédoine, Kosovo, Timor Oriental, Afghanistan, Philippines, Côte d’Ivoire, Irak, RDC, Ethiopie-Somalie, Liban, Pakistan, Soudan-Tchad-RCA, etc.), et que l’instant diplomatique soit complexe compte tenu des arrières pensées russes suite à l’indépendance du Kosovo, chinoises suite à la crise tibétaine, indiennes suite aux crises multiples dans sa sous-région (Afghanistan, Pakistan, Birmanie, Tibet, Sri Lanka) ; il est possible que ce soit justement le meilleur moment pour intervenir dans la crise birmane. Cela se fonde sur la désorganisation de la junte birmane et des infrastructures du pays suite au cyclone, sa déstabilisation politique suite aux contestations économiques, politiques et sociales encore récentes, la décrédibilisation totale de son processus de démocratisation, sa mise sur le banc des nations suite aux crises politiques et humanitaires, de possibles désertions en masse des militaires suite à la crise humanitaire (cherchant à secourir leurs familles dans les zones les plus touchées), une population au bord de l’explosion contestataire (n’ayant plus rien à perdre suite aux pertes matérielles considérables liées au passage du cyclone et aux augmentations excessives des prix des denrées alimentaires**), la bienveillance probable à l’égard des forces internationales de la population birmane (tant que celles-ci ne s’éternisent pas, et tant que cette intervention s’effectue dans le respect des traditions religieuses du pays), la distraction des Jeux Olympiques pour la principale puissance voisine, l’équilibre international délicat qui empêche un acteur particulier, notamment la Russie, la Chine, et l’Inde de se décrédibiliser totalement en s’opposant de manière abusive sur ce dossier, les premiers pas de dénonciation commune de la violence et un appel à la réconciliation nationale réalisé par tous les acteurs internationaux suite aux exactions de septembre 2007 par la junte (avec une déclaration commune de condamnation de tous les membres du Conseil de Sécurité, y compris les membres permanents), l’aide apportée par la diplomatie chinoise (et à la marge par celle des Etats membres de l’ASEAN) à l’envoyé spécial de l’ONU (Ibrahim Gambari), la nécessaire coopération entre les forces militaires asiatiques et les forces occidentales pour mener à bien cette intervention (ce qui devrait rassurer chacun des acteurs de deuxième plan). Par ailleurs, les contestations sur les prix du pétrole de 2007 se transformant en un écho lointain des contestations politiques de 1988 et 1990, et le cyclone de mai 2008, se transformeront, sans aucun doute, en mouvement contestataire courant 2008 et/ou 2009, compte tenu de l’inaction de la junte pendant le cyclone, des conditions politiques fixées dans la nouvelle constitution, et la fraude massive mise en oeuvre pour son approbation. Dans ces conditions, la déstabilisation de la Birmanie pendant une durée incertaine est assurée. Une action internationale à court terme dans des conditions relativement favorables (où la population la perçoit de manière favorable) permettra peut-être d’en éviter une, dans des circonstances plus difficiles, à moyen terme. La question se posera à nouveau lors d’une prochaine famine probable en Corée du Nord.

S’il existe des moments où le droit international se doit d’être inventé, pour servir de précédent, et permettre la mise en place d’un référant pour les juristes, diplomates, militaires, politiques, géopoliticiens, humanitaires, et historiens, alors les crises birmanes de 2007 et 2008 sont une occasion à saisir, qui ne se reproduira pas de si tôt, avec un régime honni, une population demandeuse d’aide internationale, une opposition démocratique déjà légitimée par des élections disposée à reprendre les rennes du pays, des voisins coopératifs dont deux démocraties de poids (l’Inde et la Thaïlande), et des puissances intermédiaires alliées à des distances raisonnables (Indonésie, Australie, Japon, Nouvelle Zélande). Ce genre de scénario purement humanitaire et de renversement d’un régime anti-démocratique, sans objectifs secondaires (les productions énergétiques et minérales de la Birmanie ne sont pas très significatives), pourrait cependant attirer une aide internationale des pays peu habitués à intervenir militairement, notamment ceux d’Amérique Latine, de la péninsule arabique, ou d’Asie du sud-est.

Il est temps d’invalider les précédents du XXème siècle, ceux de la non intervention lors de crimes contre l’humanité, et notamment ceux qui sont plus complexes que les guerre génocidaires (Arménie, Allemagne, Pologne, Rwanda, Darfour), comme l’envoi des populations urbaines dans les coopératives agricoles par les Khmers Rouges au Cambodge, la Grand Bond en Avant en Chine, la famine issue de la guerre du Biafra (crise fondatrice de Médecins Sans Frontières), etc.. De même, il est temps de mettre fin aux utilisations à mauvais escient du droit d’ingérence comme en Somalie (intervention humanitaire avec des fins médiatiques qui se transforme, à l’initiative de l’armée américaine, en une chasse à l’homme qui finira par échouer) ou en Irak. La Responsabilité de Protéger ne doit pas être un "droit protégé" par ses créateurs, qui, par peur d’une nouvelle utilisation à mauvais escient, et d’une réaction négative des pays en développement qui craindraient de nouvelles ingérences occidentales, en feraient un droit inexistant. Nous ne choisissons pas les crises humanitaires, elles se présentent d’elles-mêmes et nous y réagissons en fonction de notre humanisme, avec des grilles juridiques internationales, par nature imparfaites, le droit étant évolutif. Notre responsabilité commune est de rentrer de plein pied dans le XXIème siècle avec ses crises climatiques présentes et à venir (dont la fréquence augmente, voir graphique), ses crises alimentaires et de l’eau, et le multilatéralisme devenu inévitable. Les réfugiés environnementaux birmans ne sont que les premiers d’une longue série à venir (bien qu’il ne s’agisse pas de réfugiés dus à une lente montée des eaux, ou à la désertification, il s’agit de réfugiés pour cause de catastrophe naturelle, devenues plus fréquentes suite à la crise climatique). Nous pouvons soit obliger les gouvernements à agir de manière censée et humanitaire à leur égard, soit leur faire craindre le spectre d’une intervention extérieure qui mettrait leur pouvoir en péril et les oblige à agir. Plus qu’un droit d’ingérence, il doit s’agir dans certains cas d’irresponsabilité nationale, d’un devoir d’ingérence.

Agir signifie suivre une série de politiques évolutives :

- une diplomatie internationale unique, faisant comprendre à la junte birmane que suite aux négociations de ces dernières semaines, toutes les options nationales ont été épuisées sans réussir à enrayer, de manière significative, la crise humanitaire ;


- un système international d’assistance rapide (pour lequel l’ONU et ses agences commencent à avoir une expérience considérable) déployé en Birmanie et dans les pays voisins qui puisse répondre aux besoins humanitaires, puis de reconstruction d’habitats durables de l’ensemble des birmans affectés par le Cyclone Nargis (au moins deux millions), pendant toute la durée d’existence des camps de réfugiés ;


- à défaut d’une plus grande coopération birmane, la mise en place d’un embargo total des ressources privées de la junte (c’est à dire l’inverse des compensations américaines actuelles au régime pour coopération à une très petite échelle), avec l’arrêt des exportations d’hydrocarbures, de pierres précieuses et d’essences de bois rares ; un arrêt de toutes les ventes d’armes et de matériel nucléaire civil ; et un contrôle international de l’ensemble des frontières du pays (mesure rendue possible, uniquement avec la coopération de la Chine, la Thaïlande, l’Inde, le Laos et le Bangladesh, même si les résultats seront inefficaces) ;


- à défaut d’une plus grande coopération birmane, l’occupation par des moyens militaires limités, et de manière temporaire, de l’aéroport de Rangoun, d’une partie des ports du sud ou du sud-ouest du pays (Akyab, Pathein, Mawlanmyine, Dawei), des zones sinistrées de l’Irrawady, pour permettre aux agences et associations humanitaires d’effectuer des importations, organiser des camps de réfugiés, et acheminer le personnel et le matériel aux zones les plus affectées (avec escorte militaire) ;


- en cas de refus birman, ou d’attaque militaire birmane, même symbolique, sur du personnel militaire international, des convois humanitaires, ou des camps de réfugiés, il s’agirait d’utiliser des moyens militaires tactiques de manière mesurée, progressive, et en laissant une porte de sortie (fermeture des frontières pour les besoins non humanitaires, frappes aériennes, assistance d’alliés régionaux avec une connaissance du terrain, priver le régime de toute forme de réarmement tout en lui octroyant les moyens matériels pour sortir du pays, et obtenir refuge dans un autre pays de la zone afin d’achever le conflit au plus vite) ;


- en cas d’escalade du conflit, faire participer au maximum tous les voisins de la Birmanie, y compris les puissances régionales (Chine, Inde) par le biais d’une action diplomatique et, si possible, de forces de maintien de la paix ; s’appuyer sur les alliés régionaux au maximum de leurs ressources disponibles, en finançant leurs armées ou assurant le suivi logistique au besoin (notamment celui des hélicoptères et avions de transport pour les armées indiennes, thaïlandaises, indonésiennes) et, à défaut des deux premières solutions, en s’appuyant sur les résistances nationales au régime (Karen, Chins, Kachins, Mon, Shan) et les dissensions militaires internes à la junte ;


- en cas de conflit, ou de pérennisation de la zone humanitaire pour cause de non coopération de la junte militaire birmane, mise en place d’une nouvelle administration provisoire de l’ONU avec une transition lente vers une administration locale, formée par une représentation de toutes les forces ayant précédemment participé aux processus électoraux avortés, et de toutes les minorités du pays, en vue d’une préparation vers de futures élections démocratiques ; tout en évitant les installations permanentes de personnel militaire étranger, ou la militarisation excessive du nouveau pouvoir provisoire ;


- en cas de conflit, agir diplomatiquement pour une intégration rapide d’un nouveau pouvoir provisoire birman dans les institutions régionales (ASEAN, BAD, APEC), permettant de rassurer ses voisins sur l’apparition d’un partenaire fiable, et établir un cercle de parrains internationaux de l’opération avec une enceinte de dialogue stable (idéalement dans un schéma 1+8 ; Birmanie + Etats-Unis, Chine, Inde, Russie, Australie, UE, ASEAN, ONU), assurant le suivi humanitaire de la situation, et l’accompagnement politique et militaire de la Birmanie jusqu’à sa réintégration complète dans le concert des nations.

Ne pas agir, ce n’est pas seulement condamner les centaines de milliers de birmans à court et moyen terme mais aussi les futurs réfugiés climatiques des autres pays dictatoriaux (ou pays peu respectueux de leurs minorités ethniques ou politiques). En cas de confluence de plusieurs maux dont l’assistance humanitaire insuffisante, les épidémies, de nouvelles intempéries dues à la mousson, la mauvaise gestion des ressources économiques nationales, l’incapacité des populations réfugiées à subvenir à leurs besoins, et la malnutrition / famine, les morts pourraient se compter en millions - à l’image de la famine qui avait eu lieu en Corée du Nord entre 1995 et 1998, suite à des inondations, sécheresses, et raz-de-marée exceptionnels, où les décès (deux à trois millions selon les estimations) étaient surtout occasionnés par des maladies liées à la famine.

Pétitions pour la mise en application par l’ONU de la Responsabilité de Protéger : (1) (2) ; Dons aux moines birmans : Avaaz.org
**Vincent Jauvert, auteur du blog Affaires Etrangères signale dans ce billet l’existence de deux études, une du centre d’études en relations internationales britannique Chatham House, et une autre du centre américain Brookings, démontrant la fréquence des soulèvements populaires suite aux catastrophes naturelles. A lire aussi ce billet sur le blog Chroniques de l’Abrincate.
*** traductions de l’auteur de l’article