Réforme des institutions votée par le Sénat (1/3) : sur l’Exécutif

Du 17 au 24 juin 2008, le Sénat a discuté publiquement en première lecture du projet de loi constitutionnelle. Le texte adopté le 24 juin 2008 par les sénateurs diffère parfois notablement du texte voté en première lecture par les députés.

Je propose de présenter les principales dispositions nouvelles qui ont été ajoutées par les sénateurs. Je rappelle qu’actuellement (du 8 au 10 juillet 2008, l’Assemblée nationale discute en seconde lecture de ce projet, j’aurai l’occasion d’y revenir).

Un retour en arrière ou de nouvelles avancées ?


I. Nature contrastée des modifications sénatoriales

Si on peut se féliciter que les parlementaires prennent le temps nécessaire pour débattre d’un sujet aussi fondamental que les institutions, et souhaitent y apporter leurs touches, parfois salutaires pour notamment en améliorer la forme juridique, on ne peut que constater que parfois, ça donne une allure de dispositions qui, chassées par les députés, reviennent par la fenêtre du Sénat.

Car la réalité est là : les modifications sénatoriales sont très contrastées.

Certaines retirent quelques avancées timidement déployées par les députés face au gouvernement. Sans doute était-ce une session de rattrapage pour le gouvernement avec certaines mesures phares, comme la suppression de l’obligation de référendum pour la ratification d’un nouvel État à l’Union européenne.

Parfois, d’autres améliorent le texte, surtout sur la forme et l’expression, rendant d’ailleurs difficile à cerner les véritables modifications (simple question de sémantique), mais aussi pour quelques-unes, sur le fond, y apportant quelques avancées nouvelles et des clarifications indispensables.

Alors, certes, Assemblée nationale et Sénat ne sont pas en concurrence, mais, à l’évidence, certains pinaillages rédactionnels ne me semblent pas très sérieux quand on omet un débat plus important, comme celui des modes de scrutin ou celui de la place du président de la République dans les institutions et dans les médias.

Le débat voulu par la majorité UMP est tronqué : sous seule couverture de renforcer (très faiblement) les pouvoirs du Parlement, le texte permettrait parallèlement d’ultraprésidentialiser le régime, en particulier parce que tous les pouvoirs consentis aux parlementaires se feraient au détriment des prérogatives du Premier ministre et de son gouvernement, rendant une nouvelle cohabitation extrêmement délicate.

Je vais devoir donc reprendre le catalogue à la Prévert des mesures, et ne parler que de celles qui ont été transformées par les sénateurs en première lecture.


II. Dispositions concernant le pouvoir exécutif

II.1. Les reculs du Sénat

aa. Sur l’article 49-3 qui a trop souvent permis au gouvernement d’imposer ses textes face à une majorité rétive, le Sénat recule par rapport au texte précédent. Seuls les projets de loi sur les finances publiques peuvent être normalement l’objet d’un engagement de responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale, mais, au lieu de limiter à un seul autre projet de loi par session les autres applications possibles, le nouveau texte n’envisage plus de limite (donc on revient à la case actuelle) en obligeant seulement une consultation de la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale. Bref, autant dire qu’aucune modification ne se concrétiserait en pratique. À cet égard, les sénateurs semblent vouloir sauvegarder mieux que le gouvernement actuel les pouvoirs de l’Exécutif.

ab. Alors que les sénateurs ont réintroduit la possibilité de vote de résolutions, ils ont enlevé la possibilité au gouvernement de faire une déclaration sur un sujet particulier (à sa demande ou à celle d’un groupe parlementaire), une disposition avancée par les députés et visiblement peu appréciée du gouvernement.

II.2. Les avancées du Sénat

ac. La limitation du nombre de mandats présidentiels consécutifs est une nouvelle fois modifiée, mais en bien si c’est pour réellement limiter (disposition à laquelle je ne suis néanmoins pas favorable). En effet, alors que l’Assemblée nationale avait rédigé ce qui suit : « Nul ne peut être élu plus de deux fois consécutivement. », le Sénat est revenu sur l’idée originelle du gouvernement, à savoir : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs. » sans toutefois reprendre le vocabulaire du projet initial : « Nul ne peut accomplir plus de deux mandats consécutifs. ». Cette rédaction clarifie et clôt le débat sur l’éventualité d’un président intérimaire qui se ferait ensuite élire deux fois.

ad. Les nominations par le président de la République ne seraient plus soumises à l’avis de deux commissions, émanant de chacune des deux assemblées parlementaires, mais d’une seule commission, mixte et paritaire. Ainsi, il est plus facile d’empêcher une nomination, puisque l’avis négatif de la seule commission est nécessaire (au lieu de l’avis négatif des deux commissions, précédemment). Une avancée donc, par rapport non seulement au texte des députés en première lecture, mais aussi au texte gouvernemental.

ae. Tout le laïus sur la grâce présidentielle, exercée seulement à titre individuel, et l’une des mesures personnelles de Nicolas Sarkozy, a été purement et simplement supprimé par les sénateurs. Avec ce retour au statu quo, c’est une avancée puisque l’avenir n’est jamais écrit et que, dans un souci d’apaisement et de réconciliation national, un futur président de la République aura donc toujours la possibilité d’exercer son droit de grâce à titre collectif. D’ailleurs, d’un point de vue juridique, les mesures individuelles pouvaient contourner l’absence de grâce collective en énumérant individuellement les personnes que le président voudrait gracier.

af. Concernant l’information faite au Parlement de l’intervention des forces armées, les sénateurs précisent mieux le texte en fixant le délai suivant : « au plus tard trois jours après le début de l’intervention » alors que les députés avaient rédigé « dans les trois jours » et que le texte initial était encore plus imprécis avec l’expression « dans les délais les plus brefs ».

ag. Par ailleurs, le Sénat est plus précis et plus ferme pour la prolongation de l’intervention : « La prolongation de l’intervention au-delà de quatre mois est autorisée en vertu d’une loi. Aucun amendement n’est recevable. » On voit bien la grande dextérité juridique des sénateurs par rapport aux députés qui avaient adopté la phrase suivante : « Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. En cas de refus du Sénat, le gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention. » La dernière phrase étant inutile si cette prolongation devient une loi (le Sénat n’a jamais gain de cause en seconde lecture sauf pour certaines mesures d’ordre institutionnel). À noter que le texte gouvernemental s’était donné un délai de six mois et pas de quatre mois.

ah. Le Sénat a rajouté un élément intéressant sur la sincérité des comptes publics. Le nouveau texte donne à la Cour des comptes la mission d’exprimer « son opinion sur la sincérité des comptes de l’État et de la Sécurité sociale » alors que, jusqu’à maintenant, ce grand corps de l’État se bornait à décrire des faits. Bientôt, il pourrait aussi les commenter.


Suite dans les articles suivants (2/3) et (3/3).


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (11 juillet 2008)


Pour aller plus loin :

Constitution du 4 octobre 1958.

Texte adopté au Conseil des ministres du 23 avril 2008.

Texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 3 juin 2008.

Rapport n° 387 de Jean-Jacques Hyest du 11 juin 2008.

Avis n° 388 de Josselin de Rohan du 11 juin 2008.

Texte adopté en première lecture par le Sénat le 24 juin 2008.

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