Réforme territoriale, La « Hollandie » décomplexifiée qui complexifie …

Avant d’aborder la question Française des collectivités territoriales jetons un regard sur les autre pays de l’union Européenne.

Si aujourd’hui La décentralisation des systèmes politiques et administratifs par le biais des collectivités territoriales n’est pas une évolution propre à la France, mais est devenue un axe majeur de la réforme des États européens, toutefois la notion de collectivité territoriale au plan européen recouvre une grande diversité de situations. Chaque pays possède son propre vocable pour désigner ses collectivités territoriales (Les collectivités territoriales de base paroisses, communes, voire les deux dans le même pays, Départements, districts, provinces, Länder, régions...). Cette diversité rend difficile toute classification homogénéisée des différents modèles d’organisation territoriale au plan européen. Certains États pouvant même être classés dans plusieurs catégories différentes.

On peut néanmoins distinguer plusieurs types de structures différentes : l’État centralisé, l’État fédéral, l’État régionalisé, le modèle asymétrique.

Les Etats unitaires ou centralisés

La moitié des États européens sont construits sur le modèle unitaire ou centralisé  : la France, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, la République Tchèque, la Slovaquie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, la Slovénie.

Le modèle Fédéral

Le fédéralisme est en vigueur en Allemagne, en Autriche et en Belgique. Chacun de ces pays représente des fédéralismes différents, mais tous se composent d’une agrégation d’entités fédérées (Länder, régions). Celles-ci ont à leur tête un gouvernement en charge de politiques spécifiques (l’éducation en Allemagne par exemple) et en partagent d’autres avec le gouvernement fédéral. Dans certains États, les entités fédérales ont une capacité à légiférer dans les domaines qui les concernent directement.

Les Etats Régionalisés

Le modèle d’État régionalisé correspond à des États en pleine évolution, comme l’Espagne ou l’Italie. Dans ces deux pays, les collectivités territoriales ont acquis des pouvoirs législatifs substantiels, mais souvent moins importants que dans les États fédéraux. On remarque par ailleurs que ces États n’ont pas accordé le même degré d'autonomie à toutes les régions. Ainsi, des compétences reconnues à certaines régions ne sont pas forcément accordées aux autres.

Les États asymétriques

Le modèle des États asymétriques vaut pour les États qui ont accordé un statut particulier à l’une de leurs régions. C’est notamment le cas du Danemark avec le Groenland, du Portugal avec Madère et de la Finlande avec les îles d’Aaland.

Désagrégation progressive de la notion d’Etat nation en Europe au profit de transferts de ses compétences vers les collectivités territoriales, ce qui implique plus de participation et de pouvoir de ces collectivités territoriales.

Le projet européen a d’abord été un projet entre les États sur la base de traités économique. À l’origine, les collectivités territoriales ne sont pas directement impliquées dans les processus de décision européens. Mais le développement de la décentralisation, du principe de subsidiarité, du principe de proximité ont rendu leur participation incontournable. Ainsi à côté de l’Europe des États, on a vu apparaître sinon une Europe des collectivités territoriales, du moins une Europe des régions, qui s’exprime à travers certaines organisations, notamment le comité des Régions.

Le Comité des régions d’Europe relève de l’Union européenne. Créé en 1994, à la suite de la ratification du traité de Maastricht, il compte 353 membres issus des 28 États membres de l’Union européenne, dont 47 membres des collectivités Françaises (la Croatie qui vient d’entrer en compte neuf qui s’ajoute aux 344 précédents). Ses membres sont élus pour une durée de cinq ans. Le Comité des régions permet l’expression du point de vue des collectivités territoriales, qui peuvent donner leur avis sur la législation adoptée au niveau européen. Les trois quarts de la législation communautaire sont en effet mis en place au niveau local ou régional et ce pourcentage ne cesse de s’accroître avec le développement de la décentralisation dans les États européens. Le Comité des régions est un moyen, pour l’Union européenne, de lutter contre le déficit démocratique et de se rapprocher des citoyens par l’intermédiaire des élus locaux. Il n’a cependant qu’un rôle consultatif, mais le traité de Lisbonne a renforcé son rôle en prévoyant sa consultation dans les phases pré- législatives d’adoption des règlements européens.

Suite aux pressions exercées par l’économie libérale mondialisée, l’empreinte de la crise écologique du à l’impact Démographique sur à la perte des terres arables, la biodiversité et l’épuisement des ressources fossiles à bon marché, le monétarisme qui s’est progressivement imposé depuis les années 70 à l’ensemble de l’économie Occidentale mais pas seulement, ont fait que le pouvoir politique et les Etats sont contraints de passer du rôle d’Etat producteur en un Etat régulateur. Cette thèse, appréhendée sous l’angle fonctionnaliste a le mérite de souligner le désengagement de l’Etat dans la production de biens collectifs. Certes d’un Etat Européen à l’autre il y a des différences selon qu’il est, ou a été plus ou moins libéral. Mais en règle générale les Etats se concentrent désormais sur des fonctions de simples régulations économiques et sociales. D’un coté on a un Etat qui se désengage de la sphère productive, mais de l’autre, son poids augmente en termes de prélèvements obligatoires. Autre exemple de cette mutation de l’Etat producteur en Etat régulateur : la multiplication des partenariats publics - privés. Cette forme « nouvelle » de production confirme l’Etat dans son rôle de contrôle. Celui-ci est donc désormais soumis à une sorte de désagrégation progressive qui se traduit par : crise de la citoyenneté, abstentionnisme, montée du vote protestataire, crise de la représentation démocratique... Face à cette désagrégation, les Etats tentent de s’adapter. Cette évolution se fait à travers des phénomènes tels que le renforcement du constitutionnalisme libéral, la juridisation de la vie politique, l’évolution institutionnelle qui vient contrebalancer le pouvoir exécutif par un renforcement continu des organes parlementaires, et enfin le développement d’une nouvelle forme de démocratie (usage important des média, principe de participation, sondages d’opinions plus fréquents, apparition d’un nouveau citoyen, plus émancipé vis-à-vis de l’Etat). Cette nouvelle tendance poussent les Etats Européens vers la définition de nouvelles formes de gouvernance qui les contraignent à des transferts de toujours plus de compétences vers les collectivités territoriales. En particulier les pays centralisés tels que la France.

François HOLLANDE : Pour une France "Décomplexifiée" ... qui complexifie... ses collectivités territoriales.

Les communes

La Réforme des institutions communales ne nécessite pas une réforme de la constitution, une loi suffit. La France est le pays qui compte le plus de communes en Europe, avec 36 783 communes pour 65 millions d’habitants. D’après le tableau ci-après La France possède, à elle seule, près de 40% des communes de l’Union européenne. A titre de comparaison, l’Allemagne 8414 (81,5 millions d’habitants) et l’Italie 8101 (61 millions d’habitants). 

Plus de 31 500 communes ont moins de 2000 habitants (communes dîtes rurales), 255 en ont plus de 30 000 dont 11 dépassent les 200 000 habitants. De nombreuses tentatives de diminution du nombre de communes ont été entreprises par le passé, notamment en 1959 : 350 communes fusionnèrent ; et depuis 1971, la ''loi Marcellin'' permet aux communes fusionnant de recevoir une aide financière mais seulement 1300 communes s’y sont résolues, certaines d’entre elles ont le statut de commune associée. Depuis cette date, il y a 1100 communes de moins en France. Lors de la dernière décennie, la tendance était plutôt à la ‘’défusion’’. 

En Belgique, le nombre de communes est passé de 2663 à 589 de 1961 à 1977 suite à la suppression de communes grâce à certaines dispositions de la Loi unique de 1961. 

En France, les « guerres de clochers » restent nombreuses et donnent lieu à des situations ubuesques, certaines communes refusent de faire partie d’une intercommunalité (ce qui ne devrait plus possible). La réticence peut s’expliquer par plusieurs facteurs : culturel, économique et surtout politique (notamment électoral). Pourtant, si l’on suit des considérations géographiques, culturelles, économiques et sociales, la fusion de communes prend tout son sens. Pourquoi encourager simplement les fusions par des aides financières ? Il serait temps de l’imposer par la loi.

Outre le fait que la France concentre 40% des communes de l’Union européenne, ce nombre a un coût (salaires des maires et adjoints) et il complexifie les processus de décision à l’échelle des intercommunalités qui ont de plus en plus de nombreux services à leur charge (voirie, transports, économie…)

Les dépenses de fonctionnement des communes se sont élevées en 2011 à 81,8 milliards d’euros sur un total de 152,9 milliards pour l’ensemble des collectivités locales. Elles sont en augmentation de 2,7 % par rapport à 2010 et se composent de 39 milliards d’euros de frais de personnel (+ 2,6 %), de 14,6 milliards d’euros de dépenses d’intervention (+ 3,2 %) et de 28,2 milliards d’autres dépenses de fonctionnement (+ 2,7 %).

Pour la première fois, la Cour des comptes a publié un rapport consacré uniquement aux finances locales. Une nécessité pour "moderniser l'action publique". Mais aussi pour réduire le déficit. Les dépenses locales progressent de 3,1% en plus de l'inflation chaque année, et les transferts de compétences aux collectivités depuis la décentralisation "n'expliqueraient qu'une partie" de cette hausse. L'Etat a déjà mis le frein. Gelées depuis 2011, ses dotations budgétaires aux collectivités doivent baisser de 1,5 milliard d'euros en 2014 et d'autant en 2015. Cela ne suffit pas pour la Cour, qui demande une participation accrue au redressement des comptes publics, "via un freinage effectif des dépenses". Le déficit des administrations locales est de 3,5 milliards, représentant 3% de l'ensemble des déficits publics. Et leur représente que 9,5% de l'endettement public. La Cour suggère des pistes d'économies alternatives : un meilleur contrôle du temps de travail, et une prévention de l'absentéisme. Elle appelle ainsi à "respecter la durée légale du temps de travail". 60% de l'augmentation de la masse salariale des collectivités locales résulte de décisions qui leur sont propres et ne sont donc pas imputables à l'application de politiques nationales.

Alors posons-nous la question : « Pourquoi, comme chez nos voisins Européens, la commune ne pourrait-elle pas être un regroupement d' autres villes ou villages ? Pourquoi ne pas la fusionner avec les communes ou l’intercommunalité voisine pour en faire une nouvelle ? chacune des villes et villages de la nouvelle commune élisant des conseillers communaux au prorata de leur nombre d'habitants dans une limite raisonnable » En tout état de cause, contrairement à la suppression des Départements, l’article 72 de la constitution dont le début de son intitulé « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa »… La fusion de communes, pour ramener son nombre aux environs de 10. 000 ne nécessite pas une modification de celle-ci.

Les Départements

Pour lesquels François HOLLANDE se prononce contre leur disparition, alors, qu’en dehors d’un district administratif ils n’ont plus lieu d’être en tant que collectivité territoriale, à condition de maintenir le cadre géographique actuel des Régions, ce qui ne veut pas dire qu’il ne peut y avoir quelques modifications pour certaines d’entre elles, par exemple : regrouper les deux Régions Normandes, créer une Région Savoie… 

Suppression des Départements en tant que collectivité territoriale

Les régions, dont certaines territorialités doivent être revues, les départements, les communautés de communes, d’agglomérations ou urbaines, les communes (près de 37 000, un record en Europe) les pays, bien que ces derniers ne soient que des collectivités de projets, maintenant des pôles Métropolitains, constituent un empilement, dont on ne sait parfois plus distinguer les compétence. La fusion des communes dans de nouvelles intercommunalité et la région suffisent amplement. Ce qui veut dire que l’on a plus besoin du département en tant que collectivité locale. A maintenir toutefois en tant que district administratif de l’état avec un Préfet comme avant 1800. Par exemple, en 2011, le budget de fonctionnement des 100 Départements Français a coûté (hors gestion active de la dette 55, 935 milliards d’euros (Source Département des études et des statistiques locales de la Direction générale des collectivités locales) dont 11, 451 milliards d’euros en charge de personnel.

Une répartition des activités entre la Région et les nouvelles communes conduirait à une économie substantielle de plusieurs milliards d’euros par an. Toutefois, pour supprimer les département il faut une modification de la constitution, sauf si l'on cré une autre collectivité territoriale " le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées à l'alinéa de l'article 72 de la constitution", c'est le cas particulier d'un pôle Métropolitain qui peut se substituer en tout ou partie d'un Département. Formule utilisée pour les Départements de Paris et de sa couronne, ainsi qu'à Lyon pour le Rhône. Ce qui ne ''décomplexifie'' rien dans les faits...

La Région

Pour ce qui est des régions, François HOLLANDE a appelé à "raisonner’’ de manière pragmatique. « Ce n'est pas seulement un problème de taille ou de population, c'est une question de cohérence. Les régions qui se regrouperont, qui mutualiseront des services ou des équipements bénéficieront d'un calcul dans le bonus des dotations » Ainsi, au nom de la simplification et de la réduction de la dépense publique, en encourageant financièrement les Régions a se regrouper, il justifie de fait le maintien du Département en tant qu’échelon territorial intermédiaire nécessaire… Il est vrai que l’ambition de certain(e)s baron(e)s locaux s’ajoutant aux impératifs d’intérêts politiques, encouragé par des dotations financières supplémentaires on va tout droit vers des Régions d’inégales importances ou la solidarité entre elles fera place à une concurrence malsaine et dommageable pour les habitants de la région quantitativement moins importante

Bilan  :

- Alors qu’il faut construire une réelle gouvernance de l’Europe avec une vraie Constitution (non un traité constitutionnel) élaborée par le parlement Européen siégeant en assemblée constituante et validé par référendum des peuples Européens, la France n’a plus besoin d’un système Bicaméral. Par ailleurs, on peut noter que 75% des lois sont dictées par l’Europe, ce qui signifie qu’en France, la suppression du Sénat ne poserait aucun problème sur le plan législatif. Cette assemblée du 19° siècle est désormais obsolète. A noter qu’un sénateur coûte près d'un million d'euros aux contribuables ce qui revient à 350 millions d'euros par an pour le budget du Sénat qui gère par ailleurs 1, 5 milliards d'euros.

- Alors que pour réduire le fameux mille feuilles qui relève d’une urgence économique si l’on veut réduire la dépense publique, à l’instar de nos voisins Européens par rapport au nombre de communes, un regroupement des communes ou encore la suppression des départements en tant que collectivités territoriales s’imposent nécessairement si l’on veut décomplexifier plutôt que complexifier.

Force est de constater que nos institutions qui sont parmi les moins démocratiques des autres pays Européens, en maintenant toutes les strates du mille feuilles la ‘’HOLLANDIE’’ décomplexifiée complexifie encore davantage en intégrant des pôles métropolitains, dont certains ne seront qu’une ‘’usine à gaz’ de plus… 

Pour ''Décomplexifier'' et rénover en profondeur la Démocratie Française, il ne faut toutefois pas espérer qu’un changement de la loi par une réforme constitutionnelle qui s'avererait nécessaire soit faite par les parlementaires réunis en congrès, où il faut obtenir les 3/5eme des votants, lesquels ne voudront pas se faire ‘’Hara kiri’’. Elle ne pourra être approuvée que par un référendum initié par le Président de la république… Il y a urgence…Mais là on est mal parti…