L’impossible régulation internationale

Les régulateurs sont aux prises avec des problèmes croissants d’efficacité. Tant pour prévenir que pour gérer les crises.

La multiplication des crises financières des dernières décennies illustre les difficultés rencontrées par les deux grandes institutions internationales en charge de la régulation de la mondialisation financière, le Fonds monétaire international (FMI) et la banque des règlements internationaux (BRI). Faute d’intervenir pour prévenir les dérapages des mouvements, de capitaux, elles ont cherché à intervenir après le déclenchement des crises, soit pour tenter de les gérer, soit pour développer des outils de régulation plus performants. La complexité croissante de la finance mondialisée les a empêchées d’atteindre ces objectifs, tendant même à diminuer leur capacité de gestion des crises.

FMI : l’échec de la surveillance des Etats

Le Fonds monétaire international est censé prévenir les crises financières, crise de balance des paiements et crise de change associée, en « surveillant » les politiques économiques de ses membres. L’objectif est de résoudre les situations de déficits ou d’excédents commerciaux excessifs, comme aux Etats-Unis dans le premier cas ou en Chine dans le second, autrement que par des mouvements brutaux des taux de change ou des politiques commerciales protectionnistes.

Ce principe de surveillance s’est développé à partir des années 60 au gré des consultations régulières, dites de « l’article 4 », entre le FMI et les pays qui en sont membres Jusqu’en 1986, le FMI s’est contenté de donner un avis sur l’évolution des taux de change, avant que croissance, inflation, d’autres grands indicateurs économiques et, plus récemment, l’état des systèmes financiers, ne soient explicitement pris en compte dans le champ de la consultation avec les pays.

Comme l’a écrit, avec un sens consommé de la litote, Harold [âmes, l’un des historiens du FMI, <• la surveillance a été rendue inefficace à cause de contraintes politiques". En clair, le principe de surveillance est resté inefficace dans la prévention des crises car totalement inoffensif pour l’autonomie de décision des Etats : les grands pays industrialisés, Etats-Unis en tête, ont toujours refusé de rendre crédible une procédure multilatérale susceptible de remettre en cause leur autonomie de décision économique. Les Etats-Unis se sont même fait les champions de l’instrumentalisation directe de la surveillance à leur profit, dans les années 80 à l’encontre du lapon et en partie de l’Europe, aujourd’hui à rencontre de la Chine, dont la trop faible réévaluation de la devise est présentée comme la source quasi unique des larges et persistants déficits extérieurs américains.

Mervyn King, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, a tenté en 2006 de redonner vie au principe de surveillance, en proposant de faire du FMI une sorte d’agence de notation publique de la qualité des politiques économiques. Mais les travaux lancés sur le sujet au sein de l’institution n’ont abouti à rien.

BRI : l’échec de la surveillance des banques

La Banque des règlements internationaux est moins connue que le FMI, mais ses interventions exercent une influence primordiale sur la qualité de la régulation des activités financières internationales. Elle est née en 1930 pour régler la question des réparations allemandes mais aussi pour, selon l’article 3 de ses statuts, favoriser la coopération entre les banques centrales et apporter en cas de besoin les financements nécessaires à la bonne marche des opérations financières internationales. Elle n’a commencé à jouer un rôle régulateur important qu’à partir des années 70. Le passage d’un régime de changes fixes à un régime de changes flottants en 1973 a incité plusieurs banques à faire des paris hasardeux, qui les ont conduites à la faillite dès juin 1974 pour la banque autrichienne Herstatt, dés octobre pour la franklin National Bank américaine. D’où la création en décembre de la même année du Comité de Râle, chargé de la régulation et de la supervision des établissements financiers. Les gouvernements n’aiment pas voir ces derniers en difficulté : une crise du système bancaire, en touchant immédiatement au financement de l’économie, a des effets négatifs forts sur la croissance et l’emploi. D’où la nécessité d’une régulation efficace. Le Comité de Baie sera à l’origine, en 1988, de la mise en œuvre d’accords désormais baptisés de « Baie 1 » obligeant les banques à mettre de coté un certain montant de capital pour tout crédit risqué effectué. Les banques ont de tait satisfait à ces exigences... tout en développant des moyens de contourner la réglementation. De nouveaux accords, dits de « Baie 2 », ont donc été négociés

Toute nouvelle réglementation est généralement regardée d’un mauvais œil par les banques, qui s’attendent à en payer le coût en termes de contraintes accrues. Or, les grandes banques qui ont commencé à lester Baie 2 ont eu la surprise de découvrir que si son application coûtait effectivement cher (de l’ordre de 250 millions d’euros pour un grand groupe), elle imposait de mettre moins de capital de côté qu’avant : autant d’argent de disponible en plus pour octroyer des crédits ou jouer sur les marchés financiers.

Les banques de l’Union européenne ont commencé à intégrer les nouvelles règles, te qui a satisfait les régulateurs de l’Union. En revanche, les régulateurs américains craignent que les grandes banques internationalisées maîtrisent moins bien leurs risques dans le cadre de ce nouveau système. De plus, ils s’interrogent sur la nécessité d’imposer à la multitude de leurs banques locales et régionales de plus petites tailles ces nouvelles règles, complexes et au coût de mise en œuvre élevé. Les Etats-Unis ont donc repoussé l’application de Baie 2 au plus tôt en 2009. Même au cas où ces nouveaux accords seraient appliqués partout, il n’est toutefois pas certain qu’ils arrivent à mieux maîtriser les prises de risque des banques et à mieux protéger les économies lorsque ces risques se réalisent. La crise des crédits immobiliers subprime de l’été dernier en a donné une illustration

En dépit du renforcement de la politique prudentielle (la surveillance des risques pris par les banques), celles-ci ont pu s’engager durablement dans des opérations immobilières très rémunératrices, mais à hauts risques. Et les pertes réalisées à l’occasion de la crise, estimées à la mi-novembre par les experts de la Deutsche Bank entre 300 et 400 milliards de dollars, ont occasionné une forte diminution du montant du capital qu’elles ont mis de côté dans le cadre des accords de Baie. Entraînant, au final, une plus grande réticence des banques à prêter qui risque d’obérer la croissance économique.

Si une autre crise financière devait survenir dans les mois qui viennent, la solidité de nombreuses grandes banques internationales serait mise à mal. Sans oublier que d’autres établissements financiers (fonds spéculatifs, fonds d’investissement, compagnies d’assurance...) portent également de nombreux risques, qui sont bien moins encadrés que ceux des banques.

Une opacité accrue

La crise des subprime aura également été l’occasion de montrer que les régulateurs sont aux prises avec des problèmes croissants d’efficacité qui tiennent à la complexité et à l’opacité accrue des circuits de financements. Ainsi, aux questions qu’il posait lui-même à propos de la crise financière immobilière, « Où tout cela va-l-il ? », » Comment cela sera-t-il résolu ? », Simon Johnson, économiste en chef du FMI, a répondu clairement : « Nous ne savons pas>• De même, dans son rapport annuel 2007, la BRI commence par expliquer que les banques prennent des risques, puis créent des produits financiers qui portent ces risques, pour les revendre à d’autres acteurs de la finance (des fonds spéculatifs, d’autres banques...). Et quand les experts de la BRI se demandent ensuite « Que savons-nous des détenteurs ultimes de ces risques et de leur capacité à les gérer ? », la réponse tombe aussi nette que pour le FMI : En toute franchise, rien on si peu. »

Acteurs financiers privés et publics sont engagés dans un jeu perpétuel de chat et de souris : les premiers cherchent à développer des instruments leur permettant de développer leurs activités sans contraintes. Ce que les seconds laissent faire, jusqu’à ce qu’une crise menace la stabilité de la finance et des économies. Où en sommes-nous actuellement ? Pour l’économiste du fonds monétaire Garry J. Scbinasi, « /es régulateurs ont du mal à suivre le rythme imposé par les établissements financiers Internationaux ». Et d’ajouter : « // se pourrait bien que l’écart soit en train de grandir. »

CHRISTIAN CHAVAGNEUX