Quand j’anime une formation à destination de fonctionnaires dispensateurs de subvention, il y a un moment que j’apprécie tout particulièrement, c’est celui où l’on parle de la gouvernance des associations subventionnées. Je persiste à maintenir dans ma check-list du dispensateur de subventions la vérification que l’association demandeuse présente un certain nombre de garanties en termes de gouvernance et de transparence. Mais en évoquant ce point, je vois quelques fois les regards se baisser, gênés. Lorsque j’insiste un peu, on m’explique à demi-mots que l’on est bien conscient que certaines associations subventionnées fonctionnent mal mais que l’on a pas toujours le choix, on a reçu d’en haut des instructions…
Distribuer des subventions, un acte discrétionnaire
Il est vrai que rien dans les textes n’encadre vraiment la distribution de subvention. Il s’agit comme l’a défini la jurisprudence d’un acte discrétionnaire. Certes, les subventions versées doivent être conformes à l’intérêt général, mais la notion est floue, dégagée progressivement par le Conseil d’Etat, et surtout elle ne fait l’objet que d’un contrôle a posteriori, essentiellement à l’initiative de citoyens saisissant le juge administratif (donc plutôt rare).
Dans les faits, de nombreuses associations bénéficiant de subventions ne donnent pas satisfaction sur le plan de la gouvernance et de la transparence. Lors de l’affaire « Julien Dray/SOS Racisme », on a pu constater que cette association multi-financée par différentes collectivités publiques était une véritable pétaudière sur le plan de la gestion et de la comptabilité.
Toutes les catégories d’association peuvent être concernées par cette mauvaise gouvernance : de la petite association subventionnée par sa commune qui ne convoque jamais d’assemblée générale jusqu’à la grande « tête de réseau » dont curieusement les comptes ne sont pas publiés au Journal Officiel (comme la loi lui en fait l’obligation).
La pénurie de fonds publics, porte ouverte à l’arbitraire
A l’heure de la rigueur budgétaire, on doit se préparer à une nouvelle hécatombe du côté des associations tributaires de fonds publics. En fonction de quels critères vont s’opérer les choix difficiles mais indispensables qui vont s’imposer aux politiques ? Comment distinguer -au delà de l’évaluation de l’utilité collective- les associations qui méritent des subventions de celles qui ne les méritent pas ?
La question me semble importante car ce qui était discrétionnaire quand l’argent coulait à flot, risque bien d’apparaitre arbitraire en période de disette. A défaut de critère objectif et légal (il n’y en a aucun actuellement) pour l’attribution des subventions, il est à craindre que les fonds publics se concentrent sur des associations dont l’utilité collective est faible mais qui sont les « amies » du pouvoir dispensateur de subvention dans les cabinets ministériels et les collectivités locales.
Agrément administratif et défiscalisation des dons déjà soumis au principe d’intérêt général
Sur deux autres aspects de la vie associative, l’octroi d’agrément administratif et le régime de l’article 200 du CGI (défiscalisation des dons), le législateur s’est pourtant montré beaucoup plus exigeant. Les gazettes regorgent de décisions négatives des services fiscaux à propos du bénéfice de l’article 200 pour des associations dont le fisc estime qu’elles ne fonctionnent pas dans l’intérêt général. Par ailleurs, depuis la loi de mars 2012, les associations sollicitant un agrément administratif doivent faire la preuve qu’elles fonctionnent dans l’intérêt général, de manière démocratique et qu’elles font preuve de transparence financière.
Seule la subvention reste dépourvue de tout cadre législatif, dans un flou artistique total. On se demande bien pourquoi …
Réserver les subventions publiques aux associations d’intérêt général
Pourtant le cadre juridique existe, il est fourni par la loi de mars 2012 citée plus haut. Cette loi a posé les bases d’une définition stricte de l’association d’intérêt général, en exigeant que celle-ci remplisse les conditions suivantes :
- L’association ne fonctionne pas au profit d’une groupe restreint de personnes, ni ne défend des intérêts particuliers ou les seuls intérêts de ses membres
- L’association doit être ouverte à tous sans discrimination et présenter des garanties suffisantes au regard du respect des libertés individuelles
- L’association doit poursuivre une activité non lucrative, avoir une gestion désintéressée, ne procurer aucun avantage exorbitant à ses membres
- L’association doit faire preuve de sa capacité à travailler en réseau avec d’autres partenaires, notamment associatifs
- L’association doit avoir un fonctionnement démocratique
- L’association doit faire preuve de transparence financière
Je ne vois pas pourquoi ce qu’on exige des associations agréées et des associations utilisant le dispositif de défiscalisation des dons ne vaudrait pas également pour les associations subventionnées.
Pourquoi ça n’arrivera jamais
Prendre cette mesure de bon sens demanderait un courage politique que l’on ne voit pas actuellement. Cela signifierait effectivement la fin de bon nombre de situations anormales où des associationsdont la gouvernance est déplorable subsistent uniquement parce que leur capacité d’intimidation politique est forte ou qu’elles servent des rentes aux amis du pouvoir.
