La bataille pour la reprise de l’accord nucléaire

Malgré des indications répétées selon lesquelles un accord entre les États-Unis et l’Iran pour relancer le Plan d’action global conjoint de 2015 (JCPOA) est à portée de main, certains signes montrent qu’un défi diplomatique interne attend l’administration Biden. Au Sénat américain, les appels à l’approbation préalable du Congrès avant la conclusion d’un accord avec l’Iran se multiplient.

Trente-trois membres du Congrès ont récemment averti le président Biden dans une lettre qu’ils utiliseraient tous leurs pouvoirs ou instruments pour empêcher toute action du gouvernement sans la participation du Congrès. En fait, le scénario auquel le président Biden est confronté dans ses efforts pour relancer l’accord ressemble davantage à celui de l’accord de base de 2015.

À l’époque, le Congrès avait tenté d’utiliser son pouvoir pour réviser l’accord. Robert Satloff, directeur exécutif de l’Institut de Washington pour la politique du Moyen-Orient, s’était alors exprimé.

Dans un article publié sur le site Internet de l’institut, il a qualifié le JCPOA d’accord volontaire et optionnel entre les huit parties (Iran, États-Unis, Grande-Bretagne, France, Russie, Chine et Allemagne) et non d’accord juridiquement garanti. D’un point de vue juridique, il s’agit d’un accord exécutif puisqu’il n’y a pas de signataires.

L’accord de base est désormais soumis à la loi dite Corker-Cardin, devenue par la suite l’Iran Nuclear Agreement Review Act of 2015, votée par le Congrès spécifiquement pour cette situation. Le Congrès pouvait accepter ou rejeter l’accord, ce qui donnait au président le droit d’opposer son veto à la décision du Congrès en cas de rejet de l’accord.

Le Congrès avait besoin d’une majorité des deux tiers dans les deux législatures pour passer outre le veto du président, tandis que le président avait besoin d’un tiers des membres du Congrès pour voter contre le rejet. Dans les deux cas, le président doit absolument être d’accord avec le Congrès. Il ne s’agit pas seulement d’approuver l’accord ou de nouveaux accords.

Il s’agit essentiellement du pouvoir du président de lever les sanctions contre l’Iran. En vertu de la loi, les deux chambres du Congrès ont le droit de voter des résolutions pour ou contre l’accord. Le président peut à son tour opposer son veto à un vote du Congrès.

Pour surmonter le veto, les deux tiers des membres des deux chambres doivent être d’accord. En vertu de cette loi, l’accord nécessite moins de votes que les traités américains formels. L’accord doit être adopté si seulement un tiers des membres des deux chambres du Congrès vote contre une résolution rejetant l’accord.

Les traités requièrent le soutien des deux tiers des sénateurs. En général, le soutien du Congrès à un accord visant à relancer l’accord nucléaire signé avec l’Iran semble très important pour attirer l’attention de l’opinion publique américaine sur cet accord. Ce n’est pas tant une question d’autorité qu’une question d’acceptation du nouvel accord par l’électorat américain.

Un rejet par le Congrès pourrait limiter la capacité du président Biden à lever les sanctions liées au programme nucléaire iranien. Il pourrait également permettre à l’Iran de contourner les accords conclus à Vienne.

Le fait que cette opposition pourrait envoyer le message que de nouveaux accords ne sont pas réalisables si les républicains gagnent les élections de mi-mandat de cette année, ce qui augmenterait encore leurs chances de gagner les élections présidentielles attendues. Cette situation est révélatrice de la tendance dominante de l’opinion publique américaine vis-à-vis des démocrates en général.

L’administration du président Biden est tiraillée entre les préoccupations concernant Israël en tant que partenaire stratégique et les inquiétudes légitimes quant aux conséquences d’une reprise de l’accord nucléaire sans que l’Iran ne doive réduire ses activités de missiles, l’endiguement des milices pro-iraniennes au Moyen-Orient et la méfiance de la Maison Blanche quant aux intentions réelles des dirigeants iraniens.

Les choses semblent ici ambiguës. Une grande partie du Congrès s’oppose à tout nouvel accord qui ne passe pas par son intermédiaire. Ce dernier point est très sensible à la situation politique intérieure des États-Unis.

Le pays doit combler les fossés qui se sont creusés après les élections présidentielles de 2020, un sujet que Biden place en tête de son agenda.

Dans ces circonstances intérieures exceptionnelles, il est difficile pour la Maison Blanche de contourner le Congrès et de prendre des mesures présidentielles unilatérales pour relancer l’accord nucléaire ou lever les sanctions qui y sont liées, même si elle adopte une stratégie des petits pas.

Cela explique la récente décision des États-Unis de rétablir les exemptions pour le programme nucléaire «  civil  » de l’Iran, même si le département d’État considère qu’il s’agit d’une étape technique vers le retour à l’accord nucléaire, car la réintroduction des exemptions, supprimées par l’ancienne administration Trump en 2020, est nécessaire pour garantir le respect rapide de l’accord par l’Iran si les parties parviennent à conclure un nouvel accord.

Bien que le programme nucléaire civil iranien ne soit qu’une façade pour l’accumulation de quantités toujours plus importantes d’uranium enrichi nécessaire à la «  militarisation  » du programme et à la possession d’armes nucléaires, Téhéran s’oppose à la décision des États-Unis et la qualifie de nouveau jeu.

Franchement, on peut dire qu’un nouvel accord sur le programme nucléaire iranien ne devrait pas dépendre de la position du Congrès. Le système juridique américain, confus et complexe, offre à la Maison Blanche plusieurs possibilités qu’il convient d’exploiter. Le conflit entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif aux États-Unis existe depuis longtemps et continuera d’exister.

Les présidents ont souvent pris des décisions fatidiques sans l’accord du Congrès. Le président Biden a une expérience politique considérable des relations avec le Congrès, acquise au cours de ses deux mandats en tant qu’ancien vice-président d’Obama. Ce dernier a souvent ignoré le consensus avec le Congrès, contrôlé par les républicains, et s’est appuyé sur ses pouvoirs exécutifs.

Cela explique l’attitude de l’éminent sénateur républicain Ted Cruz, membre de la commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants, qui n’a pas pu s’engager explicitement à bloquer l’éventuel accord par voie législative. Si l’accord n’est pas ratifié par le Sénat, il sera déchiré le premier jour du mandat du Parti républicain, a-t-il déclaré.

Il a également qualifié ce qui se passe à Vienne de potentiel accord catastrophe, signalant qu’il y aurait de violents bras de fer entre partis dans la période à venir, notamment lors des élections de mi-mandat au Congrès en novembre.