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Accueil du site > Actualités > Citoyenneté > La démocratie participative face à ses obstacles : le cas des conseils (...)

La démocratie participative face à ses obstacles : le cas des conseils citoyens

 Moins de deux ans après l’élection de François Hollande, la politique de la ville connaissait une réforme substantielle avec la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Avec ce texte, plusieurs objectifs étaient poursuivis par le Gouvernement et la majorité parlementaire : repenser la géographie des quartiers prioritaires, redéfinir de nouveaux contrats de ville ou encore prévoir un autre plan de rénovation urbaine. Autre orientation poursuivie, le développement de la démocratie participative au sein de chaque territoire de la politique de la ville via la mise en place des conseils citoyens.

 Avec l’institution des conseils citoyens, les pouvoirs publics espèrent aboutir à une « co-construction » de la politique de la ville en associant acteurs institutionnels et représentants des quartiers prioritaires. A ce titre, la loi précitée dispose que, une fois mis en place, les conseils citoyens devront être « associés à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des contrats de ville »1.

 Si la création par le législateur de cette instance participative n’a été que peu commentée par la presse ou la doctrine, force est de constater que la mise en place des conseils citoyens traduit une certaine avancée démocratique. Il faut savoir que ce sont tous les quartiers prioritaires qui sont visés par cette réforme, ce qui est loin d'être négligeable puisque cela représente aujourd'hui près de 5.5 millions d'habitants 2. L'avancée démocratique que représente une telle instance est donc remarquable d'un point de vue quantitatif, mais pas seulement.

 Pour constituer les conseils citoyens, la loi impose l’usage d’un mode de désignation qui suscite un intérêt croissant dans la société civile : le tirage au sort. Précisément, sur la base des listes électorales, de listes transmises par les bailleurs sociaux (propriétaires des habitations à loyer modéré) ou encore d’appels à candidatures, les services compétents (municipaux essentiellement) doivent effectuer un tirage au sort de sorte à réunir autant d’hommes que de femmes, mais aussi veiller à sélectionner des personnes âgées comme des jeunes, ou encore des individus aux situations sociales différentes. Sans aborder les difficultés techniques auxquelles peuvent être confrontés les agents publics en charge d’une telle tâche, l’usage du tirage au sort présente certaines qualités qui méritent d’être soulignées. Tout d’abord, son recours a l’avantage de sélectionner un public diversifié, sans doute plus fidèle à la sociologie des quartiers prioritaires. De la sorte, son utilisation prend à contre pied certaines expériences de démocratie participative où les publics réunis avaient été sélectionnés de manière totalement discrétionnaire par les élus locaux, mais aussi n’étaient pas représentatifs des populations qu’ils étaient supposés représenter. Par ailleurs, l’emploi du tirage au sort conduit les pouvoirs publics à solliciter de manière plus directe des personnes qui ne sont pas habituellement contactées pour participer à ce genre d’initiatives. A noter enfin, la loi prohibe à tous élu local ou agent public intéressé par la mise en place d’un conseil citoyen, d’en être membre à part entière. Dis autrement, un élu local ne peut être « conseiller citoyen » ni même les délégués préfectoraux aujourd’hui en charge d’un tel projet. Si rien n’empêche leur présence aux séances des conseils citoyens, les premiers ne profiteront sans doute pas du même statut ô combien critiqués dont ils profitent au sein des conseils de quartier. L’indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et la mixité sociale sont donc les deux impératifs, ô combien salutaires, qui président à la composition des conseils citoyens.

 Au-delà de leur composition, le rôle assigné aux conseils citoyens implique une participation accrue des publics mobilisés. En effet, et ce même si les textes ne sont pas « prolixes » sur ce point, associer les représentants des quartiers prioritaires à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des contrats de ville ne peut avoir pour corollaire qu’un renforcement du « pouvoir d’expression » des publics mobilisés. Si les populations des quartiers prioritaires ont souvent été écartées des processus de prise de décision, désormais elles seront des interlocutrices incontournables pour les pouvoirs publics. Outre le fait que les citoyens concernés seront probablement mieux informés quant au devenir de leur quartier, ceux-ci seront bien plus consultés que dans le passé. Plus encore, une telle association implique une concertation accrue, et donc une expression plus importante.

 Si l’avancée démocratique que représente une telle innovation du législateur est peu contestable, l’institution des conseils citoyens sert de révélateur pour caractériser les freins qui s’opposent aujourd’hui à un développement de la démocratie participative. Si l’on étudie de près le dispositif, on se rend compte que malgré l’usage salutaire du tirage au sort, rien n’empêchera les populations fragiles de rester en dehors de ce type de dispositif. Des barrières d’ordre sociologique maintiennent des pans entiers de la population en dehors de tous dispositifs participatifs. Partant, malgré l’intérêt du recours au tirage au sort, nul ne doute que les personnes connaissant des situations précaires ne seront pas présentes au sein des conseils citoyens. En outre, ce mode de sélection n’empêchera pas les personnes les plus charismatiques et les mieux intégrées socialement de monopoliser la parole au sein des débats publics. Ce constat fait donc écho à toutes les personnes qui aujourd’hui brandissent l’usage du tirage au sort comme la panacée, la solution ultime pour mettre fin à l’élitisme qui caractérise si bien la représentation politique française.

 Autre limite qui freine le développement d’expériences de démocratie participative, la sensibilité des élus (locaux comme nationaux) pour ce genre d’initiatives. La participation citoyenne dans le processus de décision est en réalité largement tributaire du « bon vouloir » de ceux qui incarnent les pouvoirs publics, seuls à mêmes de prévoir la création de ce type de dispositif et leurs caractéristiques. Si l’on prend le cas des conseils citoyens, on aurait pu largement imaginer leur extension sur tout le territoire. La nécessité de s’exprimer ressentie par des millions d’habitants dépasse évidemment le cercle restreint des quartiers prioritaires. De la sorte, on pourrait imaginer une association massive des citoyens à la définition d’autres politiques publiques que la politique de la ville (éducation, économie, culture, justice.). Autre remarque, on pourrait concevoir l’attribution de rôles plus importants pour les conseils citoyens par l’attribution de prérogatives, qui cette fois-ci apparaîtraient de manière explicite dans les textes législatifs ou réglementaires. A ce propos, pourquoi ne pas envisager une véritable codécision au niveau local ? Les conseils citoyens pourraient très bien profiter d’un pouvoir décisionnel et engager une partie des deniers publics pour la réalisation d’action au profit de leur territoire. A ce titre, les budgets participatifs qui se sont développés un peu partout au sein de collectivités étrangères constituent une excellente illustration de la mise en œuvre d’une telle ambition. Toutefois, la prépondérance d’une conception totalement dépassée de la « démocratie » et de la gestion des « affaires publiques » occupe largement les esprits, particulièrement de ceux qui incarnent la souveraineté nationale aujourd’hui. Les éventualités évoquées sont pour l’instant mises en suspens, faute d’une mobilisation suffisante des parlementaires.

L’implication des citoyens dans la définition, la mise en œuvre et l’évaluation d’une politique publique dépend donc de facteurs sociologique, politique, mais pas seulement. La démocratie participative peut parfois être « illégale » aux yeux des magistrats, faute de bénéficier de fondements juridique réels. Dans ce cas, le droit positif peut constituer une barrière pour certains élus locaux soucieux de dépasser les dispositifs en vigueur afin d’accorder une place accrue à leurs administrés. S’agissant des conseils citoyens, aucunes prérogatives ne leur sont attribuées de manière explicite. Pour autant, certains élus sensibles à l’implication des habitants de leurs communes peuvent très bien prévoir un véritable droit d’interpellation à l’endroit des conseils citoyens. Sans rentrer dans les détails ni même sans préciser la manière dont une telle attribution pourrait se concrétiser, celle-ci demeure quand bien même possible. Or, n’étant pas prévue de manière explicite par les textes régissant les conseils citoyens, ces derniers pourraient être contraints de faire marche arrière sous peine de voir leur décision annulée par le juge administratif. A ce propos, j’invite les plus curieux à se pencher sur le cas de représentants politiques locaux s’étant rendus « coupables » d’avoir voulu s’extirper des conditions pour le moins contraignantes prévues par les textes s’agissant du droit de pétition local 3.

On le voit donc, si la volonté politique demeure prépondérante quant au renouveau démocratique espéré par de plus en plus de citoyens, d’autres obstacles encore trop peu cités doivent être pris en compte.

 

1. Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, journal officiel de la République française du 22 février 2014, n°0045, page 3138, titre 3, article 7.

2. Cour des comptes, La politique de la ville : un cadre rénové, des priorités à préciser, rapport public annuel publié le 12 février 2016.

3. Cour Administrative d’appel de Lyon, le 24 avril 2012, requête n° 12LY00203 ; Cour Administrative d’appel de Versailles, le 6 novembre 2014, requête n°13VE03124. ( Décisions disponibles sur le site internet « légifrance ») .


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14 réactions à cet article    


  • Jeussey de Sourcesûre Jeussey de Sourcesûre 18 octobre 09:23

    La différence entre la démocratie participative, et la démocratie représentative, c’est que dans la première les participants ne sont pas représentatifs alors que dans la deuxième, les représentants ne participent pas.


    La démocratie directe, par contre, c’est quand on fait un référendum pour savoir jusqu’à quel point on peut faire le contraire de ce qu’il demande.

    • Jeussey de Sourcesûre Jeussey de Sourcesûre 18 octobre 09:30

      @Jeussey de Sourcesûre

      euh, la fin n’est pas très claire. Je reformule :

      ...c’est quand on organise un référendum pour savoir jusqu’à quel point on peut faire le contraire de ce que les électeurs demandent.

    • Gabriel Gabriel 18 octobre 11:09

      Bonjour Monsieur de Sourcesûre

      Contrairement à vous, il me semble que la démocratie participative est représentative dans la mesure où chacun a le choix et la possibilité de faire entendre son avis. Il est évident que seul ceux qui l’émettent seront entendus et il en ressortira une majorité basée sur le nombre de participant (Référendum modèle Suisse). La démocratie représentative est actuellement un échec car, les représentants élus ne représentent plus qu’eux même et sont aux ordres des chefs de partis auxquels ils adhèrent. Pour le référendum, la difficulté est la manière de poser les bonnes questions. Je crois à une démocratie participative à plusieurs niveaux, le niveau communal, départemental ou régional et évidement national. Aujourd’hui, il n’y a pas de difficultés majeures pour la mise en place de ce type de consultation avec les moyens de communications que nous possédons. 


    • astus astus 18 octobre 15:22

      Bonjour Gabriel,


      Bien d’accord avec vous, et pour souligner ici suite à l’auteur de l’article que je remercie au passage, que quoi que l’on pense de nos politiques la LOI n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui instaure les Conseils citoyens est une avancée décisive pour la démocratie participative à un niveau local car les membres de ce Conseil, qui vivent dans le quartier considéré, en sont les seuls véritables experts. 

      Leur travail bénévole consiste à favoriser le lien social et les actions choisies par les habitants eux-mêmes sans se substituer ni à eux, ni aux instances locales. Le Conseil citoyen sert donc d’intermédiaire voire de lanceur d’alerte entre les besoins identifiés par ceux qui pratiquent ce quartier et les possibilités existantes : associations, centre sociaux, mairie, employeurs, département, préfecture etc. 

      Si une telle action avait été menée il y a quelques années dans certains quartiers « difficiles », peut-être qu’ils le seraient un peu moins aujourd’hui. Mais finalement il y aura toujours face à face ceux qui se retroussent les manches pour essayer modestement de changer les choses et ceux qui continuent de dire « yaka faukon » sans rien faire d’autre que critiquer a priori les initiatives nouvelles.

      Cdlt.


    • bernard29 bernard29 18 octobre 14:01
      Bonjour,

       j’ai lu


      et parcouru, les écrits sur le conseil citoyen sur le site du ministre de la ville, http://www.ville.gouv.fr/spip.php?recherche=conseil+citoyen&page=recherche 

      C’est beaucoup de cinéma pour pas grand chose. Et a mon avis, dans deux ans on n’en entendra plus parler, comme la plupart des organes créés par ce ministère ou d’autres sur les politiques de la ville. C’est ahurissant le nombre d’organismes, de comités, de conseils, de commissariats pour ci et ça. Déroulez la liste du glossaire et vous le constaterez par vous même http://www.ville.gouv.fr/?glossaire

      En revanche, il donc y a quelque chose qu’il faudrait faire, c’est rendre le site du ministère de la ville un peu plus attractif, plus organisé, plus clair, plus explicite , moins bavard et ampoulé, plus directe et plus dynamique. C’est un site à l’image de la politique de la ville ; inintéressant.

       



      • clostra 18 octobre 20:02

        " les services compétents (municipaux essentiellement) doivent effectuer un tirage au sort de sorte à réunir autant d’hommes que de femmes, mais aussi veiller à sélectionner des personnes âgées comme des jeunes, ou encore des individus aux situations sociales différentes « 

        bon c’est un tirage au sort ou une sélection ?

        J’ai souvenir d’un quartier d’une ville ayant reçu un label » ville démocratie participative « qui demandait à des associations ou des personnes de se présenter pour faire partie du Conseil de Quartier. Avant de se présenter fût posée une question subversive : qui décide parmi ces candidatures et selon quel critère ? Il fût répondu que bien sûr les heureux élus l’étaient faisant partie de la majorité de la municipalité » vous ne croyez pas quand même qu’on puisse accepter des personnes qui n’appartiennent pas à la majorité des suffrages ! " cette majorité, votes blancs et abstentions comptabilisées ne représente/tait que 27% des inscrits ...

        Bon ben j’abandonne

        Sans doute est-ce la raison pour laquelle fût votée (par les mêmes) cette nouvelle Loi


        • Onizuka Onizuka 18 octobre 20:50

          @clostra

          Un tirage au sort est un mode de sélection. Ce n’est pas correct de les opposer.

          Pour être précis, le tirage au sort doit nécessaire être orienté. Concrètement les services municipaux doivent distinguer les hommes des femmes, essayer de distinguer selon l’âge, etc .... Et ce quand les données sont disponibles. Évidemment que des Élus peuvent écarter les noms tires au sort qui ne leur plaisent pas. Dans des petits communes notamment. Dans les grandes c’est moins probable.


        • clostra 19 octobre 12:15

          @Onizuka
          oui vous avez raison et en plus je fais du mauvais esprit


        • clostra 19 octobre 12:24

          @Onizuka
          en fait je fais du mauvais esprit parce que le seul habitant de HLM ayant osé défier des décisions en amont du Conseil de Quartier ne s’est pas retrouvé en dépression, n’a pas été obligé de quitter le quartier, ne s’est pas plaint à la police de « déficit en démocratie », aurait sûrement été entendu s’il l’avait fait etc ...
          je pourrais ajouter tout ce qui n’a pas été fait ... pas de destruction d’oeuvre d’art, pas d’empiètement sur les espaces verts, pas de destruction d’immeuble, d’immeuble tertiaire et bientôt pas destruction d’un lac emblématique ... et bien sûr, pas de désenclavement d’un quartier situé à 5mn à pieds du centre ville ...

          Il m’arrive de penser à cette pauvre Ségolène Royale ... dans quel gouvernement s’est-elle compromise !


        • CNAFAL 18 octobre 23:15

          Puis je reproduire cet excellent article avec votre signature sur mon blog associatif : familles laïques de Melun ?
          Cordialement
          JF Chalot


          • Onizuka Onizuka 18 octobre 23:24

            @CNAFAL Bonsoir. Oui bien sûr.


          • gogoRat gogoRat 19 octobre 00:21

            ’Ce constat fait donc écho à toutes les personnes qui aujourd’hui brandissent l’usage du tirage au sort comme la panacée, la solution ultime pour mettre fin à l’élitisme qui caractérise si bien la représentation politique française.’
             
             Je retenterais bien la relance d’une piste de cahiers de doléances (cautionnés et pondérés par un égal poids officiel accordé à chaque citoyen) ... mais qui saurait comprendre que c’est bien pour être constructif ?


            • Wilemo Wilemo 19 octobre 19:53

              Il faudrait que je retrouve mes notes, mais je me suis pas mal intéressé à cette loi au moment de son adoption. Au delà de l’apport indéniable sur le long terme, avec l’idée que « l’on peut participer », cette loi montre 2 écueils principaux :

              1/ cette participation est toute relative, et circonscrite à des sujets strictement municipaux, pour ne pas dire accessoires. Or, la plupart des sujets clivants sont d’un niveau supérieur, et je ne sache pas que l’assemblée nationale dispose d’organes similaires. Il n’est pas tout de devoir choisir la couleur du banc d’en bas de chez soi, ça pourrait aussi être pas mal de pouvoir formuler une contradiction collective au delà de la ville. Un corollaire est que la municipalité garde constamment la main. Quand bien même une majorité qualifiée s’opposerait à un projet municipal (et la loi ne propose pas de formaliser cette opposition), l’équipe en place a tout lieu de dire qu’elle a été élue.
              2/ Le tirage au sort sélectionne une population incompétente (par définition) sans aucune sorte de représentativité, ni statistique, ni politique. Par ailleurs, il n’existe pas de travail public de synthèse des propos des tirés au sort. Ceux là font partie d’un collège qui comprends moults interlocuteurs de gens compétents, et sont finalement comme « livrés » à l’appréciation d’une parole experte. On les considère comme « le peuple » tandis qu’ils ne représentent qu’eux même, et que les procédures ne leur donne pas la possibilité d’être autre chose que cette « masse populaire ». La bonne affaire. Ils représentent les gérés, mais en « partenariat » avec les gestionnaires, c’est comme un petit emprunteur immobilier qui est partenaire d’une grande banque : le pouvoir d’influence est nul, et si prise en compte de leur intérêt il y a, c’est sous la forme d’une charité citoyenne, et dans le cadre des règles edictées par les gestionnaires.

              Schémas, organigrammes et questions à l’appui, je m’en étais entretenu avec le directeur de mon quartier (plus au fait de ces questions techniques que l’élu de quartier). Concernant l’aspect décisionnel à sens unique, il a agrée ; concernant mes questions pointues (et pointilleuses, j’avoue), il n’a su ni me répondre, ni m’orienter vers une personne compétente. Il n’a pas souhaité prendre en compte des suggestions de transparence et de publicité sur les débats en cours ; et je reste toujours sans nouvelles de l’équipe municipale.

              Bref, je crois qu’à la base, il y a une vraie bonne volonté non feinte de « participation », mais également une « peur » inconsciente des administrés de la part des élus. Les conseils de quartiers sont en l’état un processus tarabiscoté de « boîte à idée » dans laquelle on pioche bien ce qu’on veut, sans savoir qui en veut, qui n’en veut pas, et qui plus est en en faisant porter une responsabilité morale à un corpus tiré au sort (« c’est pas nous, c’est le peuple »).

              La problématique démocratique de base, c’est : sur la base d’une proposition initiale, qui a le droit, et dans quelle mesure d’intervenir sur l’amendement ou le refus de la proposition. Cette question devrait permettre de distinguer les rôles et les apport de chacun (fusse un collège tiré au sort considéré comme un tout). Les conseils de quartier ne le permettent absolument pas,

              Il faut cependant noter que le dispositif est évalué (mais la grille d’évaluation n’est pas faite conjointement avec une opposition), et c’est de mon point de vue la porte d’entrée possible pour les renouvellements de plan en 2020.

              • zygzornifle zygzornifle 22 octobre 11:20
                « conseils citoyens..... » prend tes cliques et tes claques et casse toi dans un autre pays si possible en dehors de l’Europe car tout est foutu ici et cela n’est pas prêt de changer sauf en pire a moins qu’une vrai révolution n’éclate et que l’on chasse tous les parasites infiltrés au gouvernement dans les administrations les banques etc ....et cela dans tous les pays de l’EU .....

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