L’utilité du référendum local

La consultation locale qui a eu lieu au Verdon-sur-mer le 12 avril dernier est révélatrice de l’usage du référendum local en France. Cette consultation informelle a été organisée sur le projet d’implantation d’un centre méthanier sur ladite commune : l’objectif était de délivrer un signal clair (68% des votants étant contre cette implantation) après le débat public ayant eu lieu sur le même thème entre septembre et décembre 2007. La procédure reste rare en Gironde (moins de dix consultations communales en dix ans) et cela nous invite à réfléchir sur les raisons de son usage. La première caractéristique française est celle d’une réticence des élus à l’égard du référendum local pouvant faire peser une contrainte sur leur action politique. La consultation n’est utilisée que si elle ne menace pas la légitimité du pouvoir des maires : lorsque le maire initie la procédure ou lorsque le thème est symbolique, alors la consultation locale peut être organisée.

À la différence des autres instruments de participation des habitants à la vie locale, le référendum aboutit à un vote dont les effets embarrassent les maires souhaitant contrôler en totalité la procédure. C’est cette crainte principale qui explique la deuxième caractéristique de la situation du référendum local, à savoir l’ambiguïté de la législation. En effet, si la loi du 6 février 1992 a reconnu juridiquement la possibilité de la consultation locale, entérinant de facto une pratique existante depuis le début des années 1970, la loi du 2 août référendum local institutionnalise le référendum local décisionnel qui n’existait jusque là que pour les questions de fusion communale (loi du 16 juillet 1971). La France est l’un des rares pays en Europe à adopter une double législation maintenant à côté du référendum décisionnel la possibilité du référendum consultatif dont les modalités restent majoritairement définies par les maires. En réalité, cette double législation est en trompe-l’œil, car le taux de participation exigé pour que le résultat du référendum décisionnel s’impose aux élus s’élève à 50%, ce qui rend très difficile la pratique. D’autre part, lorsque l’élu a le choix entre deux types de référendum, pourquoi se risquerait-il à organiser un référendum local décisionnel ?

Faute d’une législation appropriée, on distingue un phénomène typiquement hexagonal, à savoir l’organisation de consultations informelles en dehors de tout cadre légal. Le nombre de ces consultations a augmenté ces dernières années puisque sur les 213 référendums locaux que nous avons recensés entre 1995 et 2004 en France, 45 référendums ont été annulés par les tribunaux administratifs ou bien organisés de manière officieuse. Dans la plupart des cas, les maires savaient que cette procédure allait être sanctionnée, leur objectif n’étant pas de respecter la validité juridique du référendum mais d’envoyer un signal fort à l’État sur la nature d’un projet d’aménagement qu’ils contestent (autoroute, aéroport, implantation d’un équipement indésirable).

Le référendum local officieux devient alors un moyen pour les maires d’accompagner une mobilisation protestataire au niveau local. Ils s’appuient ponctuellement sur le référendum local pour contester la localisation d’un équipement indésirable sur le territoire de leur commune (centre de déchetterie, installation d’éoliennes…) à l’instar de la consultation du Verdon-sur-mer. Les consultations officieuses sont alors chargées d’effets Nimby[1] et deviennent de bons indicateurs des plaintes locales. Il ne s’agit pas de juger ces référendums dont les motifs sont tout à fait justifiables, mais d’analyser l’impact recherché au regard des ambiguïtés de la législation française. Tant qu’un cadre plus précis de la pratique du référendum local ne sera pas défini, ces consultations officieuses se multiplieront à l’avenir avec la montée en puissance de mobilisations au cours desquelles le maire et la population locale feront bloc pour entraver toute politique publique imposée par le haut.