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Accueil du site > Actualités > Economie > Les organismes « satellites » du public : un gisement d’économies

Les organismes « satellites » du public : un gisement d’économies

Comme je le présentais récemment, une réforme en profondeur de l'organisation des collectivités territoriales pourrait rapporter de l'ordre de 15 à 45 milliards d'euros par an. Cette estimation tombait plutôt bien puisque, dans le même temps, le député René Dosières publiait un livre estimant également un gain de l'ordre de 15 milliards d'euros sur ces mêmes collectivités, avec un traitement plus « light » que celui que je proposais.

15 milliards, c'est une jolie somme. Mais on peut faire mieux.

D'ailleurs, un récent rapport sur les « Agences de l'Etat » publié par le Conseil d'Etat vient de mettre le nez précisément sur un sujet qui m'animait depuis longtemps : évaluer ce que pèse les organismes « satellites » de l'Etat.

Outre les caisses de sécurité sociale, les budgets gérés par les agences de l'Etat grimpent à 75 milliards d'euros annuels. Si l'on venait à ajouter les budgets des satellites territoriaux, on pourrait facilement doubler le chiffre.

I. Toujours plus !

En 2012, il y a donc dans ce pays près de 150 milliards d'euros qui sont gérés par des organismes assurant une mission de service public, disposant le plus souvent de fonctionnaires, mais qui échappent totalement aux échelons « administratifs » standards. Ces satellites que l'on pourrait dénommer « parapublics » avaient, initialement un sens :

La première agence - l'Office du travail - a été créée en 1891. Le nombre s'est accéléré à partir des années 60 ; d'une petite dizaine en 1965, le chiffre a doublé en 1975, le seuil des quarante a été franchi en 1995, des soixante en 2005 pour dépasser celui des 80 en 2010 et parvenir à 103 aujourd'hui. Et encore, ce chiffre ne prend pas en compte les hautes autorités, hauts conseils, établissements et autres structures du même registre ! D'ailleurs, l'IGF qui vient elle aussi (heureux hasard ?) tout juste de produire un rapport, dénombre 1200 agences (le décompte devant sans aucun doute inclure les agences « locales » comme les agences d'urbanisme, agences de l'eau etc...).

Des agences ont ainsi été créées en réponse à des crises ou des faits « divers » : l'Agence française de lutte contre le sida, en 1989 ; la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), en 2004, suite à la canicule d'août 2003 ; l'Acsé, en 2006, en réaction aux émeutes de l'automne 2005 dans les banlieues… D'autres sont nées de l'émergence ou d'un coup d'accélérateur d'une politique publique : l'Agence pour les économies d'énergie, en 1974, au lendemain du premier choc pétrolier ; l'Anru, en 2003, pour "donner une nouvelle ampleur à l'effort de rénovation des quartiers en difficultés", ou encore l'Agence nationale des services à la personne, en 2005, dans le cadre du plan de développement des emplois de services à la personne (ANSP)…

Certaines ont été motivées par un objectif de modernisation de la gestion ou de réorganisation administrative : Oséo, en 2005, issu de la fusion de trois structures de soutien aux PME (Anvar, BDPME et Sofaris), les agences régionales de santé, en 2009 ; Pôle emploi bien sûr, en 2008, avec le regroupement des Assedic et de l'ANPE pour présenter aux demandeurs d'emploi un interlocuteur unique…

L'Anru, la CNSA, l'ANSP et l'Acsé, toutes créées dans les années 2000, sont caractéristiques pour le Conseil d'Etat des agences créées pour coordonner des politiques décentralisées nées de l'acte 2 de la décentralisation, qui lui même a généré les surcoûts que l'on connaît dans les collectivités territoriales.

Au passage, on décernera à l'acte 2 de décentralisation la palme de l'acte le plus coûteux et le moins connu des contribuables, avec une complexification sans gain de l'action publique.

II. Y a t'il un pilote dans l'avion ?

Si la raison d'être de certaines agences ne se conteste pas, d'autres sont plus contestables.

Mais la question centrale n'est pas là. La question est plutôt de savoir comment il a été possible de créer autant de structures, relevant à priori de compétences ministérielles, sans qu'en face, il y ait eu « moins » d'agents ou de moyens dans certains ministères.

Pire encore, comment se fait-il qu'aucune directive organisationnelle n'existe pour organiser, coordonner et piloter toutes ses structures qui, aujourd'hui, jouent à la fois sur l'indépendance mais relève de la dépendance de fourniture d'un service public ?

Enfin, avec la prolifération qui tend à s'accélérer de ce type de structure, n'est-ce pas là « transférer » l'organisation de l'Etat « centralisé » vers une déconcentration non pilotée et, sans aucun doute, fort coûteuse ?

En effet, 103 agences, des dizaines de hautes autorités et autres hauts conseils, ce sont autant de directeurs, de cadres et d'effectifs, de conseils d'administration dont les budgets ne sont pas strictement contrôlés par l'Etat. La dépendance au financement public combinée, dans de nombreux cas, à des fonctionnements relevant du droit privé, génèrent un flou permanent.

Pour le commun des mortels, il n'est plus possible de distinguer ce qui relève du public (et donc de l'Etat ou des collectivités territoriales) de ce qui relève du privé. D'autre part, les contrôles sont aussi plus complexes, ce qui induit là aussi des risques sur les dérives et sur les finances publiques.

En clair, à force d'avoir laissé se développer des structures para-publique sans cohérence et au fil des actualités, l'Etat en faillite a lui même oeuvré pour générer de nouvelles voies d'eau.

Politiquement, il est toujours plus facile de créer que de supprimer.

Alors on crée. On crée des commissions, des instances, des observatoires, des établissements, des agences, des autorités, des conseils etc...

Quelle vision d'ensemble ? Quelle coordination ? Quelle relation de tutelle avec les ministre/ministères ou même présidents de collectivité territoriale ? Quelle mutualisation possible et quel contrôle budgétaire ?

Ces questions sont passées sous le silence de la sédimentation par le temps.

La France est une championne de la sédimentation : qu'il s'agisse des textes réglementaires, des structures, des strates, personne ne cherche jamais à « faire le ménage ».

Ainsi, encore aujourd'hui, le ministre de l'éducation veut réinventer une instance qui existe déjà. Droite comme gauche, depuis 40 ans, sédimentent, doublonnent, superposent à un point tel que l'on en vient à inventer des montages qui défient le bon sens (la société Shadok ?).

La question centrale du pilote dans l'avion se pose.

Que fait le Président de la république pour organiser ce qui relève de son intégrale responsabilité, à savoir organiser la sphère publique ?

Chirac n'avait rien fait, puis avait le dramatique acte 2 de décentralisation.

Sarkozy avait lancé la RGPP, fragilisant les services publics concrets mais sauvant les instances de direction tout en laissant proliférer les organismes pour les « copains ».

Que va faire Hollande ? Pour le moment, il lance des commissions.

Vu que cela fait 40 ans que les dérives s'accélèrent, vu que la Cour des Comptes et que, maintenant, le Conseil d'Etat pointent ce type de dérives, il n'est plus temps de lancer des commissions, mais bel et bien d'agir vers une réorganisation significative des moyens de l'Etat. Autrement dit, il est grand temps de faire le ménage et, une fois encore, d'avoir du courage politique.

III. 75 milliards de budget... et beaucoup d'économies à la clef

Les satellites de l'Etat, c'est un peu le syndrome de la Banque de France avec l'arrivée de l'Euro : à priori, on se dit qu'avec l'évolution, certains organismes devraient disparaître et d'autres se créer. Avec l'Euro, les effectifs de la Banque de France auraient dû être divisés par 4. Au lieu de cela, ils n'ont pas bougé.

Pour les satellites de l'Etat, c'est la même chose, et même en pire, puisque souvent les effectifs se sont accrus en cumulant les structures. Par exemple, la DATAR existe toujours. Cela n'a pas empêché de créer l'ANRU dont le champ d'intervention est pourtant extrêmement proche et aurait pu (du ?) engager une réflexion de réorganisation de l'action de l'Etat autour d'une seule et même structure de planification et d'action urbaine.

Dans la sphère de la santé, une seule et unique Agence, sous tutelle de l'Etat, devrait exister. Au lieu de cela, c'est la prolifération de l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de  santé (ANSM) en passant par les Agences Régionales de Santé (ARS) ou les thématiques comme l'AFLS (lutte contre le Sida) ou même encore les spécialisées comme l'Agence nationale des services à la personne (ANSP). 

Bref, chaque question génère son Agence.

Avec 1800 milliards de dette et 82 milliards de déficit par an,

Avec un programme d'impôt visant à rehausser significativement les prélèvements, la question des économies de dépenses ne peut être évitée plus longtemps.

Ce n'est pas un point de vue politique, car la droite pose cette question mais dans les faits ne cesse de creuser les déficits en allouant des agences aux copains. Mais que fait la gauche ? A ce stade, j'attends encore de voir.

Quoiqu'il advienne, il existe, là aussi, 15 milliards d'euros d'économies envisageables, notamment par une rationalisation des structures, un contrôle plus étroit des budgets, la suppression de doublons ou organismes inutiles et plus largement par le fait de cesser de subventionner des emplois de « niches » pour heureux collaborateurs et autres amis.

Car, faut-il le rappeler, ce qui se fait à l'Etat, se démultiplie au niveau local et occasionne aujourd'hui une situation où il existe une « galaxie » de structures gravitant autour d'objectifs de service public mais dont la tutelle, la coordination et la cohérence restent totalement au libre arbitre de l'entité de direction de ces structures, donc très aléatoire.

Conclusion

Alors 15 milliards pour les collectivités territoriales, 15 milliards pour les agences/organismes para-publics, au moins encore autant sur une réforme fondamentale de la formation professionnelle et des chambres consulaires/métiers (cf scandale de l'UIMM et autres nombreuses déclinaisons de détournement de fonds), encore un bon paquet sur la réorganisation des 100 et quelques régimes de cotisations retraites, tout cumulé, cela commence à faire une sacré somme d'économies, de l'ordre de 60 milliards par an.

Pendant ce temps, les ministres font la course aux nouvelles taxes, impôts et recettes sans jamais se poser la question des dépenses.

Dans une société à plus de 10% de chômage avec un monde du travail privé particulièrement rude, je me demande combien de temps il sera encore possible de demander aux salariés, du public ou du privés, de continuer à travailler pour financer de tels dysfonctionnements, le tout en permettant à des élus, des directeurs et autres membres de conseils d'administration de continuer à vivre dans leur bulle de privilèges et d'avantages.

Une fois encore, je préférerai voir plus de services publics concrets, de meilleure qualité et mieux répartis sur le territoire que de constater des déperditions budgétaires folles pour financer des usines à gaz, des privilégiés ou des congrès politiques. Je préférerai voir plus d'inspecteurs des URSAFF collecter l'impôt et d'inspecteurs du travail corriger les dérives du monde du travail que de constater la prolifération de structures et autres organismes théodules gérant l'un des multiples tuyaux financier que l'Etat lui même a du mal à évaluer.

Pour cela, ce sont des réformes structurelles qui sont à engager, pas des rustines.

L'argent existe, il est là. Aujourd'hui il est simplement très mal ventilé et capté par des acteurs qui abusent de la faiblesse organisationnelle de l'Etat pour lui faire les poches. Pendant des années, ce sont les majors du CAC 40 qui sont devenus aussi riche que l'Etat s'est appauvri. Maintenant, la dérive est plus subtile et tout aussi agressive : à s'éparpiller, c'est la notion même de service public ainsi que les moyens alloués qui sont en question.

Peut-on encore se payer ce luxe au détriment de tous les paramètres essentiels à l'évolution de notre société ?

Je ne le crois pas, d'autant que la crise économique en cache une bien plus redoutable qui, si ne nous faisons rien, sera bien plus terrible encore : la crise environnementale.

Nous devons clairement changer de braquet, prendre des risques et des décisions d'ampleurs car les défis sont lourds : nous avons pour cela, besoin d'hommes d'Etat, ce que nous n'avons pas eu depuis 50 ans... au moins !


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17 réactions à cet article    


  • Alpo47 Alpo47 18 septembre 2012 10:24

    Il est tout à fait vrai que les chiffres lus ici et là laissent rêveur...
    Il faut tout de même se poser une autre question ; quand on parle « d’économiser » en élaguant ou supprimant ces différentes organismes, est ce que que cela ne signifie pas, in fine, licencier leurs employés ?
    Parce que si c’est pour créer 500.000 chomeurs supplémentaires, je ne suis pas tout à fait certain que ce soit un vrai gain pour les dépenses publiques. Juste un transfert.


    • lagabe 18 septembre 2012 15:04

      en clair si ces 500 000 personnes coutent 50 milliards , cb pourrait on payer de gens à la médiane des salaires à ne rien faire 2 500 000 :)


    • foufouille foufouille 18 septembre 2012 15:22

      ca fait juste 100 000/personne


    • 500000 chomeurs ou 500000 fils ou filles cousins ou maitresses des élus

      avant de supprimer ces satellites il faut liquder une tranche sur 2...du mille.feuilles administratif

      (LIRE L EXCELLENT LIVRE DE ZOE ATTACHEE ADMINISTRATIVE..°)

      IL FAUT REDUIRE EN DIVISANT PAR 10 LE NOMBRE DES ELUS.....

      ET mettre ces agents en « trop »en agents de sécurité.......aux portes des collèges et lycées....


    • ourston 18 septembre 2012 11:11

      Peillon va créer un observatoire de la violence à l’école. Il existe déjà un organisme qui traite de la question. 

      Pour les économies, c’est mal parti.


      • eric 18 septembre 2012 11:13

        Alpo 47 Vous n’y êtes pas du tout, car souvent, ces gens ont un statut, de fonctionnaire ou autre, qui interdit qu’on les licencie. En revanche, leurs couts, de fonctionnement, immobilier, interventions, subventions distribuées, budget d’expertise, etc.. ne sont pas négligeables. Le rapport de l’inspection des finance montre que pour beaucoup elles sont inefficaces, voir inutiles. En gros, elles ne font pas grand chose. Il y a une certaine cruauté mentale à obliger à venir au bureau des gens qui savent qu’ils ne servent pas à grand chose. La solution, qui du reste est souvent employée dans la fonction publique, est de les payer à ne rien faire. Cela permettra de grandes économies sur les restes du budget.
        Sans compter que ces gens, par leurs vibrillonements pour s’occuper, débouchent sur des masses de réglementations absurdes qui bousille la vie aux autres. Sur ce chapitre aussi on sera gagnant.


        • bernard29 bernard29 18 septembre 2012 11:15

          Votre commentaire n’est pas honnête, car il empêche toute reflexion en opposant licenciement et utilité d’un organisme en généralisant la question à « 500 000 licenciements potentiels. » complétement farfelu . Vous savez bien que ce n’est pas le problème. 


          La question est de savoir s’il y a des abus ( même dans les rémunérations et les créations de postes) et si l’existence même d’ organismes mis en place ne présentent pas des effets pervers , quant à la transparence, les conflits d’intérêts, la lenteur administrative (conflit entre organismes) jusqu’a empêcher le developpement d’une politique en raison des freins ainsi créés.
          Or si vous lisez les études et rapports par ex du Conseil d’Etat ( sur les agences) ou de l’IFRAP sur de nombreux volets institutionnels vous verrez que c’est le cas ;

          Ce qui veut dire que des licenciements pourraient s’avérer bénéfiques ou des limitations de salaires abusifs. sans doute, mais, vous le savez qu’il peut exister des procédures qui permettent de résoudre les situations personnelles. (reconversion, mutation etc etc) Et on ne peut dire qu’il faut garder des personnels si la structure qui les emploient est obsolète et présente des éffets négatifs. 

          Fondation IFRAP 
          http://www.ifrap.org/Assemblee-nationale-la-mandature-de-la-transparence,12759.html
           
          les dépenses de l’assemblée nationale http://www.ifrap.org/AFP-Depenses-de-l-Assemblee-nationale,12752.html

          conseil d’Etat ; les agences ; une nouvelle gestion publique
          http://www.conseil-etat.fr/fr/rapports-et-etudes/etude-annuelle-2012.html


          • bernard29 bernard29 18 septembre 2012 11:16

            c’était une reponse à Alpo . ( sur les licenciements de 500 000 ??? )


          • exocet exocet 18 septembre 2012 12:04

            Tès bonne idée, de vouloir faire un peu de ménage là-dedans (les officines et associations para-publiques).

            Cependant, en raison même de leur but principal pervers (caser les rejetons d’élus et hauts fonctionnaires qui ont des diplômes à valeur nulle sur le marché du travail privé), il risque fort d’y avoir une très forte opposition, en haut lieu, à la régulation de ces usines à recycler du fils à papa.

            D’autre part, et là ce n’est pas très gentil pour l’auteur, il suffit de lire les 2 livres écrits par une certaine Zoé Shepard, « comment faire 35 heures en un mois » et « ta carrière est finie », pour constater que les Conseils Régionaux eux aussi regorgent souvent d’inutiles surpayés.
            (un bacc+5 en sciences molles y est payé jusqu’à 3000 ou 4000 euros alors que la vraie valeur d’un tel diplôme dans le privé n’est pas loin du smic....).

            Des économies sur le budget de l’état, les budgets des Régions et des Départements, le budget de la Sécu, il y en a à faire, surtout dans les frais de fonctionnement, j’en ai déja parlé :
             il suffit de virerle un bon 2/3 de fonctionnaires qui à la fin de leur journée n’ont pas fait grand chose d’utile, et aussi virer leurs cadres mollassons et sans idées et de les remplacer par des cadres issus de PME du privé, afin de dynamiser les fonctionnaires restants.
            Mais là aussi, trop de gens hauts placés dans la fonction publique et ses satellites, ont pistonné qui un fils, qui un neveu plus ou moins incapable, et s’opposeraient de toutes leurs forces à tout réel changement. 


            • Rage Rage 18 septembre 2012 12:29

              L’idée n’est pas de virer pour virer. C’est d’ailleurs toute la nuance avec la politique aveugle de la droite qui n’a fait qu’aggraver la situation.

              Je partage votre avis sur le fait de « mutualiser » départements et régions. Je partage aussi l’idée qu’il y a des économies à faire.

              En revanche, je m’inscris en faux sur votre point de vu sur les fonctionnaires. En effet, ces derniers font ce qu’on leur dit de faire. Et si les élus ou l’executif leur disent des injections contradictoires, ils ne peuvent que se démerder là dedans.
              En clair, le vrai problème, c’est le pilotage de ces institutions par « trop d’élus » et « trop de politique politicienne ». Si un agent pouvait de lui même gérer certaines dispositions en lien direct avec un élu, cela irait beaucoup plus vite et serait beaucoup plus efficace que le système actuel qui consiste à mettre 20 acteurs autour d’une table pour être d’accord.

              Les innefficacités que je pointe, proviennent, et ça je le confirme, des défaillances structurelles et organisationnelles de ce pays : trop de pilotes, trop de demi-mesures, trop d’empilement, trop de complexité. L’efficacité se perd là.

              Allez demander à un agent des impôts ce qu’il pense du merdier actuel ou bien à un inspecteur du travail ce qu’il pense de la complexité juridique ou même à un agent territorial du millefeuille : vous serrez surpris de constater que tous en ont marre du merdier produit par les élus mais qu’à leur niveau, ils ne peuvent rien faire !

              L’europe est également noyée dans ce merdier, et c’est la raison pour laquelle 65% des Française et des Allemands rejettent l’Europe : car ceux qui la pilotent ne font RIEN pour la simplifier et la rendre démocratique.

              Ca peut paraître con, mais ce sont des enjeux majeurs pour notre avenir, à tous points de vue !


            • Rage Rage 18 septembre 2012 12:09

              Bonjour,

              Le retour sur les « licenciements », je l’attendais :
              C’est en réalité un faux argument pour 2 raisons majeures :
              1 : ce sont pour partie des fonctionnaires, donc rien n’empêche de les affecter à d’autres missions plus concrètes ou efficaces.
              2 : peut-on arguer qu’il vaut mieux, à ce niveau là qui plus est, avoir des milliers de cadres sup’ avec un salaire fort mais sans efficacité, plutôt que d’avoir des chômeurs ? Si on suit cette logique, alors il vaudrait mieux avoir 4 millions de contrats aidés plutôt que 4 millions de chômeurs, ce qui induit alors qu’on aurait fait le choix de vivre qu’avec des emplois subventionnés en creusant la dette du pays !

              Ca ne tient pas. On ne recrute pas des agents pour « distribuer des salaires », et c’est d’ailleurs bien le problème dans les hautes sphères qui plus est lorsque les agents en question sont des directeurs ou des collaborateurs fort bien payés.

              En résumé, peut-on d’un côté demander plus de taxes (même justes) et de l’autre continuer à dépenser sans regarder l’utilité publique de la dépense ?
              A ce compte-là, même avec 60% de taxes et en taxant les riches à mort, même en étant juste, on restera néanmoins dans la merde, parce qu’il n’y a pas d’issues sans toucher AUSSI aux dépenses.

              Et là, il ne s’agit pas tant de « casser du fonctionnaire », mais bel et bien de « casser du privilégié », construit depuis 30 ans sur la création incontrolée de structures diverses et variées où certains cumulent, fonctions, avantages et rémunérations au détriment de l’Etat et de l’intérêt général, en tous cas dans des mesures où le ratio productivité/coût pour la société est largement négatif.

              Je le redis, il y a là, à mon sens, près de 60 milliards de gisement d’économies, et ce, sans toucher au volume des fonctionnaires mais bel et bien à l’organisation et au contenu de leurs missions et de celles de leurs encadrants.


              • oui les mettre comme AGENTS DE SECURITE AUX PORTES DES LYCEES ET COLLEGES


              • exocet exocet 18 septembre 2012 12:42

                Celà dit, pour Rage, j’ai plussé votre article bien argumenté et orienté, fait rarissime pour, disons le mot, un fonctionnaire, dans le sens d’une diminution de la dépense publique.

                Effectivement, si la fonction publique et ses satellites tels que vous décrivez, ont eu, du temps du plein emploi, un poids supportable pour le Pays, c’était il y a longtemps.

                Depuis plus de trente ans, les déficits publics, donc le fonctionnement sur le crédit et la création de dette, nous démontrent que tous ces services sont hypertrophiés actuellement :
                leurs coûts de fonctionnement qui se traduisent par charges, impôts, et accumulation de dettes, sont actuellement bien trop élevés.
                Le déficit annuel de l’état, par exemple est couramment exprimé en points du PIB, ce qui ne veut strictement rien dire, car ce n’est pas l’état qui crée ce PIB comme une entreprise crée son chiffre d’affaires.
                Mais cette expression en points de PIB offre l’avantage de se traduire par un résultat de quelques pour cents.
                En réalité, si nous examinons le graphique camembert qui nous est présenté tous les ans sur la feuille d’impôts, on se rend compte, qu’en sus de tous les impôts directs, indirects et taxes collectés, l’état emprunte encore plus du tiers de son budget tous les ans, sans jusque là amorcer l’esquisse d’un quelconque remboursement.
                Ce qui nous a conduit, malgré les entreprises Françaises parmi les plus performantes d’Europe, 1) à avoir une économie freinée par ce boulet et un coût du travail très élevé malgré des salaires faibles.
                 2) à une dette publique colossale, qui va bientôt, à mon sens le point de non retour a été dépassé, entraîner des cessations de paiement de la part de l’état dans un avenir d’au grand maximum quelques années, plus proche si les intérets de la dette augmentent.


                • Panzerfaust 18 septembre 2012 15:30

                  Il ne s’agit pas de virer pour virer, mais quelle que soit la manière dont on tourne la chose, payer des gens à faire un travail inutile voire inexistant est une perte d’argent. 

                  Il faut crever l’abcès, mais comment le faire tant qu’on ne touche pas à la garantie de l’emploi dans le public pour les salariés à statut ? Sans doute faudra-t-il attendre que les choses s’aggravent comme en Grèce pour que la chose devienne enfin possible.


                  • non667 18 septembre 2012 21:40

                    ma ville socialiste s’endette pour faire des ronds points ,des oreilles de mickey , et autres gendarmes couchés !!
                    qui dit marché public dit automatiquement pot de vin aux frais du contribuable  ! ceci explique celà !


                    • Antoine 23 septembre 2012 16:59

                       Les économistes, qui méritent de porter ce nom, savent que la relance économique ne peut avoir lieu que si l’on baisse les dépenses sans augmenter la charge fiscale et bien entendu, on fait le contraire ! A vos prières...


                      • panpan 24 octobre 2012 17:06

                        Un bien bon article qui met les pieds dans le plat.
                        Mais ça va servir à quoi ?.... 15 votes : ça veut dire que 15 personnes l’ont lu...
                        Et quand bien même il y en aurait 150... ou 1500....

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