Traité européen : que s’est-il passé ?

Du référendum de 2005 à la ratification de 2008

par Laurent Dauré et Dominique Guillemin

Le 4 février 2008, le parlement réuni en Congrès à Versailles a voté le projet de loi modifiant le titre XV de la Constitution française. Trois jours plus tard, le 7 février, l’Assemblée ratifiait le traité de Lisbonne. Sa publication au Journal officiel le 14 février entérine l’adhésion de la France au nouveau Traité européen.

Qu’est-ce que le Traité de Lisbonne, également appelé « Traité simplifié » ou « mini-Traité » ? C’est un accord réformant les institutions de l’UE à vingt-sept. Il a été rédigé à partir de la Constitution européenne de Valéry Giscard d’Estaing, qui fut rejetée par référendum en France le 29 mai 2005 (55 %) et aux Pays-Bas le 1^er juin 2005 (61 %).

Que s’est-il passé entre ces refus exprimés et l’adhésion des parlementaires en 2008 ? Avant le vote de 2005, Valéry Giscard d’Estaing déclarait : « C’est une bonne idée d’avoir choisi le référendum, à condition que la réponse soit oui. »[1] Un an après, il persiste : « Le rejet de la Constitution était une erreur, qui doit être corrigée. »[2] Même après les Non français et hollandais, des États adoptèrent une Constitution qui n’avait pourtant aucune chance d’aboutir légalement, signe que le projet initial n’était pas amendable : « Si c’est Oui, nous dirons : « allons-y ! » ; si c’est Non, nous dirons : « on continue ! » (...) Il faudra attendre la fin du processus de ratification dans l’Union européenne. Si à la fin de ce processus, on n’arrive pas à résoudre les problèmes, les pays qui auront dit Non devront se reposer la question »[3]. Pourquoi donc avoir soumis un texte aussi impératif aux aléas des consultations populaires ? Convaincus que leur projet recevrait l’onction populaire, les promoteurs de l’UE ont fait preuve de trop d’optimisme. En 2005, le texte de la Constitution fut envoyé aux citoyens qui, invités à suivre massivement la campagne, ne s’en privèrent pas. Le débat déborda rapidement le cadre des grands médias, marqués par leur préférence affichée pour le Oui[4], en s’animant à travers de nombreux forums, rencontres, blogs et publications diverses. Durant cette période, les partisans de la Constitution défendirent leur projet en recourant à de grandes généralités aussi vagues qu’impératives (« Il faut faire l’Europe », « Il faut relancer l’Europe », « Il faut plus d’Europe », etc.), en somme, il faut faire l’Europe parce qu’il faut faire l’Europe. La méthode, fort commode, consista à faire passer les arguments du Non pour de dangereux archaïsmes. La prédiction de grands désastres devait convaincre les plus hésitants[5]. Ces incantations grandiloquentes occultèrent la nature politique du projet en question ; Europe fédérale ? Super-État européen ? Europe des nations ? Quoi qu’il en soit, pour les tenants du projet de Constitution, il n’y avait pas de « plan B », il fallait donc trouver un moyen pour « sortir l’Europe de l’impasse. » Cette expression et ses variantes, omniprésentes en 2005 comme en 2008, relèvent du récit fondateur qui devait unir les peuples de vingt-sept nations souveraines dans un nouveau cadre politique. L’UE reste persuadée que la légitimité populaire va parachever son œuvre légale.

Les Non de 2005 provoquent une crise qui interrompt ce scénario idéal, sans qu’il soit question de redéfinir le projet : ceci n’a jamais été envisageable. La « crise de l’Europe » ne résidait finalement pas dans le choix d’une orientation institutionnelle et politique, mais n’était qu’une péripétie passagère à laquelle il convenait de remédier. Pourtant, aucun nouveau texte ne fut proposé avant l’été 2007, et ceci pour deux raisons : 1. Le calendrier électoral français, Jacques Chirac ne pouvant revenir sur le verdict des urnes, ce rôle était donc dévolu à son successeur. Nicolas Sarkozy promit de tenir compte du vote du 29 mai et proposa « un traité simplifié pour rassembler les mesures qui font consensus dans la Constitution de Valéry Giscard d’Estaing »[6] qui serait ratifié par voie parlementaire. 2. Il fallait prendre le temps d’élaborer ce traité sur le principe suivant : « Toutes nos propositions seront dans le nouveau texte, mais cachées ou déguisées »[7].

Ainsi l’UE maquille la Constitution Giscard qu’elle se refuse à abandonner pour en faire le Traité de Lisbonne. Ce qui légitimait la démarche du président, c’est que le « mini-Traité » devait être fondamentalement différent du texte précédent[8] (plus protecteur, moins libéral, réconciliant le Oui et le Non...) ; alors comment expliquer ces déclarations : « La substance de la Constitution est maintenue. C’est un fait »[9] ; « Nous n’avons pas abandonné un seul point essentiel de la Constitution »[10] ; « Il n’y a rien du paquet institutionnel originel qui ait été changé »[11] ; « Seuls des changements cosmétiques ont été opérés et le document de base reste le même »[12] ; « C’est essentiellement la même proposition que l’ancienne Constitution »[13] ; « En n’appelant pas ce traité une Constitution, ce qu’il y a de bien, c’est que personne ne pourra demander un référendum »[14] ; « La substance du traité constitutionnel a été préservée du point de vue du Luxembourg... Bien entendu, il y aura des transferts de souveraineté. Mais serais-je intelligent d’attirer l’attention du public sur ce fait ? »[15] ; etc., etc. ? Comme autant de soupirs de soulagement, ces aveux célébraient la sauvegarde du traité originel, mais trahissaient une volonté explicite de dissimulation, à l’opposé de l’esprit de transparence qui visait à recueillir l’adhésion des citoyens européens en 2005. « Le but du Traité constitutionnel était d’être plus lisible... Le but de ce traité est d’être illisible... La Constitution voulait être claire alors que ce Traité voulait être obscur. C’est un succès. »[16] Le Traité de Lisbonne n’est pas un texte homogène, mais un assemblage de modifications à la Constitution européenne, de références aux traités antérieurs et d’annexes permettant d’isoler les parties trop critiquées en 2005. La méthode « consiste à vouloir conserver une partie des innovations du traité Constitutionnel et à les camoufler en les faisant éclater en plusieurs textes. Les dispositions les plus innovantes feraient l’objet de simples amendements aux traités de Maastricht et de Nice. Les améliorations techniques seraient regroupées dans un traité devenu incolore et indolore. L’ensemble de ces textes serait adressé aux Parlements, qui se prononceraient par des votes séparés. Ainsi l’opinion publique serait-elle conduite à adopter, sans le savoir, les dispositions que l’on n’ose pas lui présenter en direct »[17]. Peu importe dès lors que le « mini-Traité » fasse 267 pages, environ 3 000 avec les annexes[18]. Cette supercherie permet de contourner les peuples réticents, procédé qui jette rétrospectivement un voile de suspicion sur les étapes précédentes de l’intégration européenne. Car, après tout, comme l’a dit José-Manuel Barroso, « Si on avait organisé un référendum sur la création de la Communauté européenne ou sur l’euro, vous croyez vraiment que ce serait passé ? »[19].

Avec ce genre de méthode, la ratification française n’était plus qu’une formalité une fois Nicolas Sarkozy élu et disposant d’une majorité au Parlement, puisque « [Les modifications] ont été conçues pour permettre à certains chefs de gouvernement de vendre à leur peuple l’idée d’une ratification parlementaire, plutôt que par référendum. »[20] Les étapes suivantes du processus s’enchaînent sans difficultés : le 13 décembre 2007, le Traité est signé par les chefs d’État des vingt-sept à Lisbonne ; la France est le cinquième pays à le ratifier. Un climat d’approbation médiatique et politique, accompagné d’un discours apaisant « de sorti de crise », permet de ne soulever aucun débat sur le contenu du projet rejeté par le peuple en 2005. L’année 2008 sera consacrée aux ratifications nationales qui permettront la mise en application des nouvelles institutions européennes dès le 1^er janvier 2009. À ce jour, l’Irlande est le seul pays à organiser un référendum, sa Constitution l’y obligeant. La date initialement prévue a été repoussée, les sondages n’étant pas favorables. Favorables au Oui, s’entend.

« Il plus facile de légaliser certaines choses que de les légitimer » Chamfort

[1] Le Monde, le 6 mai 2005.

[2] Discours devant la London School of Economics, le 26 juin 2006.

[3] Jean-Claude Juncker, Premier ministre luxembourgeois, quelques jours avant le référendum français en 2005, Daily Telegraph, le 26 mai 2005. Le Luxembourg ratifia d’ailleurs la Constitution le 10 juillet 2005.

[4] 29% d’interventions en faveur du Non contre 71 % en faveur du Oui.

[5] Deux exemples parmi d’autres : « Si vous votez Non, vous nous exposez à un risque de guerre. » Pierre Lellouche, député UMP de Paris, France 2, le 26 avril 2005 ; « Ceux qui font la fine bouche devant la Constitution européenne devraient avoir en mémoire les photos d’Auschwitz ». Jean-Marie Cavada, dépêche AFP datée du 22 janvier 2005.

[6] Nicolas Sarkozy, Europe 1, le 31 janvier 2007.

[7] Valéry Giscard d’Estaing, Sunday Telegraph, le 1^er juillet 2007.

[8] « Il va de soi que ce nouveau Traité simplifié, ça ne peut pas être une nouvelle Constitution, car la Constitution, les Français y ont dit non, et d’autres ont dit non également. » Nicolas Sarkozy, le 24 mai 2007.

[9] Angela Merkel, chancelière d’Allemagne, The Daily Telegraph, le 29 juin 2007.

[10] José Luis Zapatero, Premier ministre du Royaume d’Espagne, discours du 27 juin 2007.

[11] Astrid Thors, ministre des Affaires européennes de la République de Finlande, TV-Nytt, le 23 juin 2007.

[12] Vaclav Klaus, Président de la République Tchèque, The Guardian, le 13 juin 2007.

[13] Margot Wallstrom, commissaire européen, Svenska Dagbladet, le 26 juin 2007.